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    地方政府在農業轉型中的規模依賴行為分析

     

    摘 要:地方政府在推動農業規模發展中需要處理好與外部環境的關系;地方政府既要受到源自政策、市場和村莊社會等外部環境軟約束的制約和影響,也能從所處的外部環境中選擇、汲取、整合和利用各種有利資源,推動規模農業的發展;地方政府發展規模農業符合“展示政治”的政績邏輯,是環境中的理性行動者的自主選擇。在農業轉型中,地方政府養成了推動規模農業發展的慣性和惰性,缺乏緊跟國家形勢執行新政策的動力;“去小農化”的發展模式,違背了“把小農生產引入現代農業發展軌道”的國家政策要求。提出需要重塑地方政府的行為邏輯,變“干預”為“服務”,為培育新型農業經營主體和扶持小農戶發展提供優質的行政服務,促進小農戶與現代農業發展有機銜接。

    一、地方政府在農業轉型中面臨的困境

    農業轉型指的是農業由傳統農業向現代農業轉型,是農業發展的一種過渡形態,主要表現為農業的科技化率、機械化率、現代裝配化率、商品化率等現代經營指標穩步提升,突出表現為農村土地的規模化經營水平快速提高。改革開放以來,我國農村土地流轉現象一直存在,基本以農戶自發流轉為主,是不同農戶根據家庭資源稟賦優化土地資源配置的自然后果。從1978年到2006年,全國農民家庭承包耕地流轉面積達到370萬公頃 (5 551.2萬畝) ,占家庭承包經營耕地總面積的比重僅為4.57%1。考慮到同期中國的城市化率從17.92%提高到44.37%,農業從業人口的比重下降到42.6%,農村土地的流轉速度相對明顯滯后2

    2007年開始,中國農村正式進入后稅費時代,農業逐漸成為一個新興的投資領域。我國農村土地制度經過不斷的創新發展,逐步形成了集體所有權、農戶承包權和經營權分置并行的“三權分置”格局,為資本投資農業獲取經營權與壟斷收益權創設了法理條件。這種現象自然引起了地方政府的重視,農業成為地方政府招商引資的新領域。由此,地方政府很快就成為推動農村土地規模經營的主要力量。至2016年,中國農村家庭承包耕地流轉總面積達到3 133公頃 (47 000萬畝) ,占家庭承包經營耕地面積的比重升到35.1%,其中,流轉入農戶的面積為1 865萬公頃 (27 977萬畝) ,流轉入專業合作社的面積為689萬公頃 (10 341萬畝) ,流轉入企業的面積為309萬公頃 (4 638萬畝) ,流轉入其他主體的面積為331萬公頃 (4 965萬畝) 1

    然而,地方政府力推的農業轉型并沒有取得理想的實踐效果,從整體看,至少面臨四個方面的困境:一是合作社、企業、家庭農場等新型農業經營主體普遍存在“賠錢賺吆喝”的現象,并且是經營規模越大,虧損越嚴重;二是土地非農化、非主糧化現象嚴重,新型農業經營主體紛紛改變土地用途以謀取更高的經濟收益;三是小農戶的正當合法權益受到損害,新型農業經營主體擠壓農民利益空間的現象多有發生;四是地方政府被新型農業經營主體所“綁架”,不斷將惠農資金向新型主體傾斜,使財政資金成為新型主體減少自身經營虧損程度以繼續維持農業經營的主要資金來源。

    2017年,中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》出臺,表明國家關于農業轉型的政策發生重大轉變。之前,國家高度重視新型農業經營主體的帶動和拉動作用,鼓勵農村土地向企業和合作社等新型農業經營主體流轉,發展規模經營;之后,國家開始越來越強調要切實提升廣大農民的獲得感,保護小農戶的發展權益,推動小農戶與現代農業發展有機銜接機制的構建。但是,國家政策重心的調整并沒有對地方政府產生即時、顯著的影響,地方政府仍然在實踐中推崇規模經營,扶持企業、合作社和家庭農場等新型農業經營主體發展,將大量的財政惠農資金整合后投入現代農業園區等的創立和建設上,嚴重忽視了小農戶的發展權益,導致農業轉型的“去小農化”趨勢依然在加劇。

    根據第三次全國農業普查數據顯示,全國共有31 422萬農業生產經營人員,20 743萬農業經營戶,其中,規模農業經營戶為3983。這意味著小農戶依然是現階段農業經營的核心主體,并且還將在未來相當長的時間里持續存在。小農戶的持續存在說明,中國農民家庭在邁向全面小康的道路上還需要保留一份務農收入,農業經營收入在農村居民家庭可支配收入中所占的比重雖然一直在下降,但是對于農民家庭來說仍然必不可少。因此,筆者認為,鑒于地方政府在農業轉型中的地位和作用,將地方政府作為一個獨立的組織行為主體,研究他們所處的外部環境及其所受的影響,剖析其治理農業、推動農業規模經營的行為邏輯就具有重要的現實價值和理論意義。本文分析的數據和經驗則來源于課題組近些年來在河南、安徽、湖北、陜西等省份的實證調研。

    二、地方政府行為研究的分析框架:環境軟約束與資源選擇性利用

    本文中的地方政府主要指縣級政府。縣級政府具有完整的行政建制,是一級相對獨立的地方政府,也是國家與鄉村銜接的關鍵接點。在農業轉型中,地方政府的行政推動首先體現為縣級政府的積極推動,他們在農地規模流轉中扮演著至關重要的角色。因此,研究縣級政府的行為邏輯,是把握農業轉型多種制度變遷邏輯的關鍵。

    學界關于地方政府在規模農業發展中的定位與功能的研究主要是從基層自主性的框架下展開,習慣于把地方政府推動規模農業發展的行為視為一種招商引資、造亮點與樹典型、政府間壓力與官員晉升錦標賽等政績行為邏輯[1,2,3],或是將之視為一種“治理交易成本”的行為,是地方政府面對分散小農戶采取的一種有效降低交易成本的治理策略[4],是一種政府將重心放到扶持規模經營主體的發展上來的便利化的治理邏輯[5]。由此可見,學界已有相關研究對地方政府所處周邊環境的關注度缺乏,忽視了周邊環境對地方政府行為的影響機制。

    縣級政府作為一級相對獨立的官僚行政組織,并不具備完全獨立的自主行為空間,而要受到外部環境的約束,仍然需要處理好與周邊環境的各種復雜關系。如果外部環境的約束強度大,縣級政府的自主行動能力就會相對偏弱;反之,縣級政府的自主行動能力則會相對較強。從農業轉型的實踐經驗來看,縣級政府表現出了相對較強的自主行動能力,這意味著外部環境對縣級政府并非是一種強約束的關系,從而給縣級政府留下了權宜行事的自主行動空間。因此,環境軟約束指的是一種狀態,是一種由政策、市場和社會等多重因素所構成和形塑的外部環境,而這個外部環境為縣級政府相關的行政與治理行為提供了不少于兩項的自主選擇,產生出一種軟約束的力量。

    在農業轉型過程中,環境軟約束主要表現為三個方面:一是政策環境軟約束。自上而下的國家政策并非是一步到位的,往往需要一個逐步完善的過程。在這個過程中,國家政策的目標具有模糊而又多元的典型特征,沒能為縣級政府指明一個單一、明確的政策目標,更沒能提供一套標準化的操作指標。由此,縣級政府只要從中為自身行為找到基本符合政策文本表述的條款,就為他們的自主行為找到了合法性依據,而不用過多地去顧慮是否符合其它政策文本的表述內容。二是市場環境軟約束。經過40余年的改革開放,社會主義市場經濟體制逐步建立,企業、合作社、家庭農場等各類不同的市場主體快速發展。

        這些新興的市場主體的領辦力量各有不同,或為代表城市工商資本的企業家或企業中的管理者,或為代表農村內生資本的農民精英。他們各自的資源稟賦不同,參與農業轉型的動力和能力也有差異。縣級政府要推動農業轉型升級,就需要正面市場環境,從中尋找、選擇和確定可以借用的市場力量,并發揮他們在農業治理中的實踐價值。三是村莊社會環境軟約束。家庭承包責任制實施以來,隨著人口流動的不斷加劇,農村社會階層結構日益分化,農民逐漸分化成為不同的社會階層。簡單的區分,可以將農民劃分為精英階層和普通農戶階層,其中,精英階層的農民不僅擁有較為雄厚的經濟資源、豐富的社會文化資源,而且還擁有較多的政治資源;而普通農戶階層則以小農戶為構成主體,其擁有相對單薄的經濟資源和社會資源,缺乏政治資源和文化資源。這樣的階層結構構成形塑地方政府行為的村莊社會環境,使地方政府在農業轉型升級的過程中需要慎重選擇和處理好與不同階層農民的關系。

    由于受政策、市場和村莊社會等三個層面環境軟約束的影響,地方政府可以從外部環境中甄別、汲取和整合各種不同的有利資源,通過對資源的選擇性利用,以己為中心構建復雜的多元復合資源體系,從而推動實現農業轉型的治理目標。從近些年農業轉型的實踐經驗來看,多數地方政府習慣于抓住國家政策鼓勵發展土地規模經營的機會,忽視對規模經營之適度的限定條件,強制推動土地大規模流轉。地方政府為了在盡可能短的時間里實現土地大規模經營的農業治理目標,紛紛鼓勵、引導城市工商資本進入農業領域,推出優厚的財政稅收和金融扶持政策,并協助工商資本興辦的新型農業經營主體深入鄉村,聯合農民精英,分化、瓦解小農戶,使他們或被動或主動地將土地流轉出來。

      這在客觀上造成了嚴重的經濟社會后果,一方面,由農村內生的農民精英領辦的合作經濟組織限于自身資源的不足,難以取得地方政府的支持,無法有效獲取財政稅收和金融政策的支持,從而陷入發展困境;另一方面,加劇了農民精英和小農戶利益的分化,農民精英成為地方政府和工商資本聯合的對象,而小農戶則在客觀上被拋棄,成為農業轉型的利益受損者。然而,這并不意味著作為行動者的地方政府在環境軟約束的外部結構中沒有其它選擇,農業轉型的豐富實踐證明,地方政府也可以成為推動小農戶與現代農業發展有機銜接的重要推動力量,但是存在的關鍵問題是,地方政府樹立了什么樣的發展觀,確立了什么樣的農業治理目標,選擇利用了何種資源。

    三、形塑地方政府行為的外在結構:環境軟約束

    任何一個組織的行為都不是獨立的,都要受到外部環境的影響。來自政策、市場和村莊社會等層面的外部環境,形成了一種環境軟約束的外在結構,深刻地影響著地方政府的行為邏輯,推動著農業的轉型升級。

    () 政策環境軟約束:探尋地方政府行為的政策空間

    政策包括政策的制定和政策的執行兩個不可分割的組成部分,其中,中央政府是政策的主要制定主體,地方政府是政策的基本執行主體,而省市兩級政府則既是政策的制定者也是政策的執行者。中央政府的政策又可以區分為兩種類型:一是由中共中央和國務院頒發的以中央一號文件為典型代表的國家政策;二是以中央政府各部門,如農業農村部、科技部和教育部等部門頒發的相關政策 (簡稱“部門政策”) 。對于縣級政府而言,這兩類政策都屬于高階規則,具有制度約束力,需要執行和落實。但是,國家政策具有宏觀的模糊性、內容的包容性,部門政策具有較強的針對性且不同部門出臺的政策具有目標的不一致性,這對地方政府的政策執行提供了軟約束的政策環境。

    1. 從國家政策層面來看

    我國分田到戶伊始,中央政府已經在考慮推動農業的轉型升級。1982年,中央一號文件提出鼓勵發展“一大批”專業戶。1984年,中央一號文件首次提及“種田能手”。1986年,中央一號文件明確要求“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。進入21世紀,中央政府推動農業轉型升級的步伐進一步加快。

      2004年,中央一號文件提出要關注龍頭企業。2011年,中央一號文件提出要“引導土地承包經營權流轉”。2013年,中央一號文件指出要“鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉,發展多種形式的適度規模經營”。2014年,中央一號文件要求“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權”,并且提出“土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿,不能強制推動”。2015年,中央一號文件提出要“堅持和完善農村基本經營制度,堅持農民家庭經營主體地位,引導土地經營權規范有序流轉,創新土地流轉和規模經營方式,積極發展多種形式適度規模經營,提高農民組織化程度”。2016年,中央一號文件指出要“堅持以農戶家庭經營為基礎,支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量”。2017年,中央一號文件要求“大力培育新型農業經營主體和服務主體,通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式,加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營”。2018年,中央一號文件進一步提出要“統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶,采取有針對性的措施,把小農生產引入現代農業發展軌道”。

    我們從中可以看出,中央政府頒布的國家政策在農業轉型方面具有三個特征。一是政策目標具有多重性。比如既要堅持農民家庭經營的主體地位、尊重農民進行土地流轉和發展適度規模經營的意愿、鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權、扶持小農戶的發展,又要鼓勵發展“專業戶”“種田能手”,專業大戶、家庭農場和農民合作社等新型農業經營主體,鼓勵和支持承包土地向新型農業經營主體流轉,發展適度規模經營。在農村人均耕地面積僅有0.156公頃 (2.34) 4,人地矛盾仍然比較突出的情況下,扶持小農戶與支持承包土地向新型農業經營主體流轉之間潛藏著巨大的張力。二是政策內容調整的頻率較高。20世紀80年代,中央一號文件鼓勵發展的是家庭經營的創新形式———專業大戶和種田能手。2004年以來,中央一號文件扶持發展的是企業、合作社和家庭農場等新型農業經營主體。從2011年到2018年,政策內容調整的頻率在不斷加快,前期更強調新型農業經營主體的發展,后期則強調要堅持以農戶家庭經營為基礎,扶持小農戶,將小農生產引入現代農業發展軌道。三是政策預定目標具有階段性特征,成熟程度漸進提高。與政策內容調整頻率較高緊密相關的是,政策的成熟程度在持續提升,尤為突出的是,自2011年以來,從過度重視新型農業經營主體的發展,經“土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿,不能強制推動”,到“統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶”發展的目標定位上。

    2. 從部門政策層面來看

    2018年為例,為貫徹落實中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃 (20182022) 》,中央政府各部門紛紛制訂實施方案、行動計劃或專項規劃。如農業農村部編制了《鄉村振興科技支撐行動實施方案》,科技部制訂了《創新驅動鄉村振興發展專項規劃 (20182022) 》,教育部印發了《高等學校鄉村振興科技創新行動計劃 (20182022) 》,等等。這些部門政策具有較強的針對性,但是缺乏包容性和整體性,對國家政策的解讀具有片面性。無論是《關于實施鄉村振興戰略的意見》,還是《鄉村振興戰略規劃 (20182022) 》都提出要在鄉村振興戰略的實施中促進小農戶和現代農業發展有機銜接,而在多數的部門政策中都缺乏對扶持小農戶發展的相關表述,缺乏相應的發展規劃。但是,部門政策通過政府系統自上而下的“條條”延伸到地方政府,成為縣級政府各部門的行動指南,自然會對“條”“塊”一體的縣級政府的行為產生影響。

    政策環境軟約束對地方政府行為的影響表現在兩個方面。一是國家政策目標的多重性、國家政策與部門政策的不協調、不同部門推出的政策目標及內容不一致都為縣級政府執行政策過程中的自主創新行為創設了條件。以中央一號文件為例,國家政策具有實踐的包容性,一方面,政策多使用鼓勵性和引導性語言,沒有使用強制、必須等限制性語言,為縣級政府執行政策提供指導方向,而非唯一道路;另一方面,不同的條款、不同的表述語境對發展的方式方法有不同的要求。比如,在現代農業的發展路徑上,政策既強調要發展新型農業經營主體,推動土地適度規模經營,又強調要扶持小農戶發展,為縣級政府進行制度創新創造自主空間。縣級政府既可以專注發展新型農業經營主體,也可以聚焦將小農戶引入現代農業發展軌道,還可以統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶的雙重目標開展實踐創新,進行試驗示范。正因此,股份合作、代耕代種、土地托管等不需要經過經營權流轉的土地經營方式,才會被地方政府通過土地制度創新實踐探索出來;新型農業服務主體才會獨立于新型農業經營主體,成為新型農業主體的重要組成部分進入國家政策。

    二是政策內容的頻繁調整及政策成熟度在調整中不斷提升,客觀地加大了縣級政府執行政策的的難度,迫使其需要不斷適應性地調適自身行為,從而影響了政策在鄉村社會的穩定性和連貫性。國家政策從扶持專業戶、種田能手,到支持專業大戶、家庭農場、合作社和農業產業化龍頭企業,一直為農業轉型升級指明方向。隨著實踐經驗的不斷豐富,土地非農化生產、強制推動土地流轉、小農戶權益受到損害等背離政策初衷的現象得到顯現,國家政策很快就對此類現象就作出回應,逐步細化政策;同時,股份合作、代耕代種、土地托管等新的試驗示范成功經驗也不段得到肯定,進入國家政策。但是,對于多數地方的縣級政府來說,推行實踐創新并非易事,關鍵還在政策的執行和落實。縣級政府要想高效執行政策,就需要保持政策的相對穩定,需要改革內容具有連貫性。否則,縣級政府不斷地“翻燒餅”、頻繁地調整政策,就會造成政策混亂,從而使鄉鎮政府和村級組織無所適從,進而也會引發農民的懷疑和質疑,不利于國家政策的順利執行。

    () 市場環境軟約束:誰是地方政府的依靠力量

    在農業轉型中,地方政府無論是要推動土地流轉,發展規模經營,還是要堅持農民家庭經營的主體地位,扶持小農戶,都不可能親力親為,而要從周邊的市場環境中找到可以依靠的市場主體,通過間接治理的辦法實現預定發展目標。

    21世紀之初,中國經濟已經從一個資本緊缺型市場結構轉型成一個資本過剩型市場結構,金融資本、產業資本和商業資本過剩的市場格局基本形成。過剩資本在城市里找到合適投資機會的空間在不斷萎縮,客觀上需要尋找新的投資領域。這些資本的擁有者不僅持有數百萬或上千萬甚至超億元的資金,還在市場營銷、經營管理等方面擁有豐富的經驗,甚至在縣域社會中還有廣泛的人脈資源或社會網絡資源,與地方政府有著千絲萬縷的聯系。因此,當他們無法在中國城市經濟轉型升級中找到合適的投資機會時,就將投資的目光轉向農村農業領域,將之視為一個新的待開發的金礦。城市過剩資本涌入農村、進軍農業,可以在一定程度上扭轉改革開放以來農村人財物等市場要素資源持續外流的趨勢,從而受到地方政府和農民的歡迎,成為新農村建設和鄉村振興的“寵兒”。因而,農業轉型為城市過剩資本進入農業領域提供了機會。地方政府要推動土地流轉,就需要城市資本介入,通過組建合作社和企業等新型農業經營主體,建設現代農業產業園區等途徑,實現土地規模經營的目標。

    但是,城市過剩資本進軍農業領域,并非是完全理性的市場決策行為。大多數資本的持有者是來自于第二產業或第三產業的工商企業或個體戶,從來沒有經營過土地,缺乏農業生產經營管理的經驗,基本上都是“門外漢”。然而,農業生產不同于企業中的流水線生產。第一,農業生產是一個高度依賴農作物孕育、生長和成熟的自然生態過程。農作物在生長周期里會受到干旱、洪澇、冰雹等自然災害的影響,這極大地降低了人在農業生產經營中的重要程度,使其不可能處于絕對主導的地位。第二,土地經營規模越大,需要雇傭的勞動力數量就越多,從而帶來勞動監督管理難題。由于農田經營的標準化程度很低,勞動力磨洋工的情況比較普遍,降低農業生產效率。第三,農業投資成果的可轉讓性較差,撤資則損失更大。資本投資于企業,會產生廠房、機器等易于變賣的有形設施,而投資于農業,產生出的機耕道、灌溉系統等均難以變換成貨幣。一旦資本從農業領域撤資,就會付出血本無歸的代價。因此,雖然城市過剩資本持有者有著投資農業的熱情,對農業經營有著美好的憧憬和想象,但是缺乏對投資農業所潛在風險的評估,即便能夠獲得地方政府財政稅收和金融政策的扶持,也極有可能會陷入連續虧損的經營困境。

    除城市過剩資本外,地方政府能夠依賴的市場資源還有農村內生資本,依靠的主體是農民合作經濟組織。截止20189月底,全國農民專業合作社的數量達到213.8萬家,入社農戶占全國總農戶的比例為48.5%,使農民合作社成為新型農業經營主體的主要組成部分。但是,農民合作社普遍存在社員規模小、資本持有量少、產權結構不清晰與管理不民主等發展現象,出現了“空殼合作社”和假合作社,而真正發展規范又有市場競爭能力的合作社的數量非常少,具體到縣域范圍內,能夠成為推動現代農業發展依靠力量的農民合作社的數量更是微乎其微。以豫東某國家級貧困縣為例,全縣注冊成立的合作社數量超過3 000家,而長期運轉且效益較好的合作社僅有10余家,且多為城市過剩資本的持有者領辦,真正由農村內生資本投資和農民精英領辦的合作社僅為個位數。

    因此,從理論上講,農村內生力量領辦的合作社可以構成地方政府在農業轉型中可以依靠的組織力量,但是限于自身發展能力,合作社需要有一個相對較長的成長期,而這又難以滿足地方政府快速發展的需要。所以,地方政府面對市場環境軟約束,選擇何種市場主體作為依靠力量,取決于發展目標和發展路徑的需要。

    () 村莊社會環境軟約束:地方政府治理農業的社會基礎

    由農民精英和普通農民構成的社會階層結構是村莊社會環境的核心體現形式,也是地方政府治理農業的社會基礎。雖然農民精英相對于普通農民,擁有更好的資源稟賦,但是其相對于城市剩余資本的持有者來說則幾乎沒有與之抗衡的能力。在農業轉型中,農民精英主要有兩種選擇路徑。一是歡迎城市剩余資本下鄉,與下鄉的資本持有者合作,成為他們在村莊社會里的“開路先鋒”,協助其處理與普通農民的關系,幫助降低與分散農戶打交道的交易成本,并從中獲取相應的收益;二是聯合普通農民,通過“人的聯合”組建合作社等農民經濟組織,將分散的資源聚集起來,獲取規模優勢,從而獲得與城市剩余資本談判的能力,解決小農生產與大市場之間的矛盾。

    如果農民精英選擇第二種發展路徑,則需要探索構建科學合理的合作制度和合作機制。合作制度表現為符合現行法律規定且符合農村經濟社會發展所處階段現實需要的產權制度、管理機制和治理結構,為合作社獲取理想的經濟效益提供制度保障。合作機制體現為農民精英要與地方政府、普通農民及外來企業探索構建多元主體合作參與、發展共贏的實踐機制,需要農民精英不僅具備企業經營、市場營銷、資本運作等管理能力,而且要具備較強的合作精神,認同益貧性的合作理念,愿意與普通農民分享合作收益。然而,限于自身的資源稟賦,農民精英領辦的合作社等市場主體難以在較短的時間里取得顯著的發展業績,甚至會陷入持續投入而連續虧損的經營困境。一旦如此,農民精英是否具有相應的持續投資能力,是否能夠承擔相應的經營風險,是否還愿意保障普通農民的合作權益,都會成為合作組織發展的不確定變量,影響農業的轉型升級。

    由此可見,農民精英選擇第二條發展路徑是比較冒險、激進的市場行為,而選擇第一條發展路徑則是比較穩妥、保守的市場行為。他們可以通過與下鄉資本持有者合作,在避免承受自然風險和市場風險的前提下,獲取相對穩定的合作收益。因此,農民精英究竟會如何抉擇,取決于他們的理性判斷。

    留守村莊的普通農民的資源稟賦大多較差,家庭經營多屬于半工半耕型。農業經營收入對他們來講仍是不可或缺的,是其維持家庭簡單再生產所必需的貨幣構成。普通農民在農業轉型中的地位是依附性的,可以成為農民精英聯合的對象,共同組建合作社,從而分享合作收益。在雙方合作的過程中,農民精英和普通農民之間容易形成庇護關系,農民精英利用自身擁有的社會影響力,動員普通農民加入合作社并享有相應的合作收益,而普通農民則依附于農民精英成為被庇護者,甚至會因此放棄相應的參與民主管理和組織決策的權利。即便在參與合作的過程中,農民精英將組織經營管理不善帶來的損失轉嫁給普通農民,普通農民也缺乏集體行動能力去維護自身的合作權益[6]。同時,普通農民可以與下鄉資本持有者合作,將土地流轉給其領辦的企業或合作社,甚至還有機會在這些企業和合作社經營的規模土地上獲取就業的機會。由于普通農民缺乏與下鄉資本持有者公平談判的能力,在土地流轉價格、就業類型及報酬等方面缺乏主動權,因此他們的利益容易受到傷害。

    按照國家政策規定的“堅持農民主體地位”的基本原則要求,普通農民作為小農戶的主體構成部分,是農業轉型和鄉村振興需要依靠的主體力量。地方政府能否在農業轉型中調動2億多小農戶的積極性、主動性和創造性,能否促進小農戶持續增收,是實現農民共同富裕的關鍵。但是,小農戶的行動能力與農民精英相比要差許多,因而在客觀上加重了村莊社會環境對地方政府的約束能力。

    四、地方政府行為在農業轉型升級中的發展路徑:資源選擇性利用

    地方政府在農業轉型中確定的基本目標是推動規模農業發展。然而,面對數以億計的小農戶仍然是土地經營基本主體的客觀現實,地方政府需要從外部環境中汲取各種資源,并加以整合利用,從而實現治理農業的基本目標。在這個過程中,地方政府形成了農業治理的規模依賴癥,產生了一定的慣性和惰性,缺乏追隨國家政策變化調整農業治理策略的行動能力。因此,國家需要重塑地方政府的農業治理行為,使地方政府重新審視政策、市場和村莊社會環境中所潛藏的各種資源,在維持基本目標不變的情況下尋找確定新的發展路徑。

    () 資源選擇性利用:地方政府是縣域社會里的理性行動者

    縣域是一個布迪厄意義上的多元力量參與且彼此間存在著某種復雜的關系網絡特征的場域[6]。在這個場域中,地方政府作為占據著關鍵位置,掌握著政策的釋義權和財政的再分配權,擁有明顯的優勢。無論是外來資本,還是農村內生資本及農民精英,要想在場域中改善自身境遇,提升存在感,都需要采用各種策略與技術與地方政府打好交道獲得支持。在縣域社會里,地方政府是一個理性行動者。他們有著自己的治理目標,并且有能力從外部環境汲取、整合資源。在農業轉型中,地方政府為了實現推動規模農業發展的目標,可以從其受到軟約束的環境中汲取有利的政策資源、市場資源和社會資源。

    首先,地方政府面對的是一種軟約束而非硬約束的政策環境,并且推動規模農業發展也一直是政策提倡、鼓勵和允許的重要內容。國家政策具有的目標多重性與漸進成熟性特征為地方政府提供了寬松的政策環境,地方政府始終能夠從“中央一號文件”等國家政策與部門政策中為發展規模農業找到政治合法性,找到伴隨政策而來的財政稅收和金融資源。

    其次,地方政府面對軟約束的市場環境,可以汲取的首要市場資源是城市過剩資本而非農村內生資本。在農村人財物資源不斷外流的形勢下,農村內生資本的含金量總體不高,由其領辦的合作社等新型農業經營主體的力量相對薄弱,難以滿足地方政府在短期內快速打造政績亮點工程的需要。因此,地方政府更愿意選擇利用城市過剩資本,不惜推出各種優惠政策,將國家財政稅收和金融政策向之傾斜,千方百計吸引城市過剩資本下鄉進入農業領域。

    第三,地方政府從村莊社會環境中還需要汲取有利的社會資源,需要動員農民精英參與規模農業的發展。城市過剩資本的持有者投資農業,除了投資獲利的訴求外,既可能是源自地方政府的動員和壓力,也可能是源自一種樸素的鄉土情懷。因此,作為農業經營的“門外漢”,他們需要地方政府的幫助,在村莊社會中尋覓到合適的“代理人”,而農民精英無疑是他們可以依靠的主要力量。農民精英可以依靠自身的資源稟賦,幫助下鄉資本從普通農民手中流轉到土地,幫助招募、管理農業雇傭勞動者,并獲得一定的經濟補償或收益。

    () 政績驅動:地方政府推動規模農業發展的內在機制

    地方政府推動規模農業發展的通行做法是,以招商引資的名義迎接城市過剩資本下鄉組建合作社和企業等新型農業經營主體,同時,動用體制內外各種力量協助新型農業經營主體吸納農民精英參與,借用農民精英的力量無需與普通農民直接進行談判、協商就可以較低的交易成本實現土地規模流轉與規模經營的目標。為扶持新型農業經營主體的發展,一方面,地方政府會整合自上而下的各種涉農財政項目,合零為整打造現代農業園區和示范基地等亮點工程;另一方面,會威逼利誘迫使新型農業經營主體不斷加大資金投入,推動土地規模經營。本文發現,2018年以來,一些地方政府還在想盡辦法推動規模農業的發展。在中部地區某國家級貧困縣,地方政府還在上馬一個萬畝農業產業園,計劃給予牽頭的某化肥公司每畝1 000元的財政補貼;而在另外一個國家級貧困縣,地方政府為動員一個房地產開發商投資現代農業園區建設,整合包括扶貧項目在內的各類財政資金3 000多萬元用于園區建設,并將該項目視為精準脫貧的示范項目,劃定時間節點要求房地產開發商必須按時保質完成園區建設任務。即便地方政府已經意識到發展規模農業的風險很大,盈利空間很小,仍然“情有獨鐘”地推動新型農業經營主體流轉土地擴增規模。

    地方政府不遺余力推動規模農業發展的核心動力是政績。政績需要一定的可見度、顯示度,需要標桿、示范工程。因此,發展規模農業是“展示政治”的需要[7]。“展示政治”意味著地方政府發展規模農業,可以向上級政府展示、供其它同級政府參觀學習,從而就可以在自上而下的行政工作考核中獲得好評,在縣與縣的同級競爭中脫穎而出。既然是“展示政治”,就需要一定的可見度。因此,千畝、萬畝,數量越大,顯示度就越高;基礎設置越完善,科技化、生態化、綠色化等現代化水平越高,就越容易獲得好評。當然,從治理農業的角度考慮,地方政府還有便于涉農項目實施和加強合同管理以降低交易成本的需要,但是深層次的依然是“展示政治”的政績需要。如果扶持小農戶發展,則意味著藏富于民,雖然能夠幫助提高2億多小農戶的農業經營收入,但是缺乏可見度、顯示度,無法滿足“展示政治”的需要。因此,在地方政府看來,發展規模農業是一種顯性政績,扶持小農戶發展是一種隱形政績,而顯性政績更符合作為一個理性行動者的地方政府的現實需要。

    () 規模依賴:地方政府治理農業的慣性與惰性

    農業轉型不僅是一個農業問題,關系到農業現代化的實現,而且是一個農民問題,關乎2億多小農戶福利水平的提高。中國工業在整體由勞動密集型向資本密集型、人工化向智能化轉型的大背景下,維持和提高就業率已經成為一個重要的政治社會問題。如果農業轉型忽視了小農戶的農業發展權益,而沒能為之找到一個新的就業機會,就會造成嚴重的政治社會問題。因此,隨著農村規模農業發展中出現越來越普遍的“非主糧化”“去小農化”等農業轉型的意外后果,國家政策的調整就成為客觀需要。農業部改組為農業農村部就成為一個新的客觀現實。但是,從全國各地的實際情況來看,多數地方政府已經患上了“規模依賴癥”,仍然在為土地規模流轉和規模經營尋找合法性,頑強地推動著規模農業的發展,因而意味著地方政府在農業轉型中已經形成了一定的慣性和惰性。

    慣性表現為地方政府形成了推動規模農業發展的路徑依賴。從2007年算起,地方政府推動規模農業發展已經有10余年的歷史,自然容易形成一定的路徑依賴。而這種路徑依賴的本質是多元利益主體在縣域社會里形成了一個復雜的利益關系網絡,形成了多重庇護關系,甚至是形塑出了一種具有排斥性的社會結構。地方政府與城鄉下鄉資本持有者、農民精英形成了一種潛在的利益共同體關系;地方政府向下鄉資本持有者提供庇護,后者再向農民精英提供庇護,農民精英和普通農民之間也存有一定的庇護關系。在這個庇護體系中,地方政府、城市下鄉持有者和農民精英都是獲益者,而普通農民的利益則最容易受到忽視和傷害[6]。對于城市下鄉資本來說,興辦新型農業經營主體,發展規模農業有可能不盈利甚或虧損,但是也借此與地方政府建立起千絲萬縷扯不斷的關系。它們可以通過爭取地方政府支持其發展二次產業或三次產業獲取更大的利潤,以此來彌補一次產業投資的虧損,也可以“打感情牌”,換取地方政府的同情,動員其整合更多的財政收稅和金融資源維持新型農業經營主體的發展。地方政府也逐漸意識到,農業投資的風險性和土地規模經營的復雜性,但出于政府政績和晉升錦標賽的考慮,仍然要加大扶持力度,寄望于通過更長時間的投資幫助新型農業經營主體渡過難關,實現雙方共贏。

    惰性表現為地方政府即便意識到國家政策的方向調整和規模農業經營的風險性,也不愿意改變既定的規模農業發展規劃。改變規模農業發展規劃意味著要破除路徑依賴,打破現有的利益關系網絡,重新汲取和整合資源,并確立新的發展方向。按照國家政策的要求,地方政府需要確立“統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶”的雙重發展目標。然而,在過去的10余年時間里,新型農業經營主體和小農戶已經進行了長期的利益磨合,實踐表明雙方要想建立起互惠共贏的利益關系非常困難,甚至在調研中有新型農業經營主體的領辦者表態不愿意也不會再與農民合作,并抱怨農民的素質低、見識短、打交道的成本太高。同時,地方政府要改變既有的發展規劃,扶持小農戶發展,還要面臨諸多的潛在風險。一是城市下鄉資本的持有者不滿意。當初地方政府想盡辦法歡迎資本下鄉,如今又想另開爐灶,雙方建立的利益關系網就會被打破,都會成為政策調整的利益受損方。二是政府的權威形象受到影響。按照官僚行政體制的慣例,扶持下鄉資本發展規模農業都得到了地方黨政負責人的首肯,中途變革發展規劃會影響他們的政治形象。因此,除非地方黨政負責人調離,或是能夠選定更好的發展替代規劃,地方政府很難改變現有的規模農業發展規劃。三是很難找到規模農業經營的“接盤者”。發展規模農業需要的投資量很大,但是投資形成的固定資產可折現度很差。即便有新型農業經營主體愿意或不得不退出農業,也很難找到理想的“接盤者”,造成已有投資收不回來。四是普通農民不愿意要回承包地。當流轉土地的經營收益超過預期時,農民可以找地方政府或新型農業經營主體“找補”,索取更高的收益。而當新型農業經營主體虧損時,如果農民找不到更好的投資方式,則極有可能不愿意要回承包地自己經營。如果新型農業經營主體破產而不得不重新將土地返還給承包戶,農民就有可能堅持要求履行合同,甚至會為此上訪,從而使變革帶來一定的政治社會風險。

    () 變“干預”為“服務”:重塑地方政府的農業治理行為

    我們要實現“統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶”的雙重發展目標,推動農業轉型政策的順利實施,需要重塑地方政府的農業治理行為。地方政府正在邁向服務型政府,應該逐漸減少對農業的干預行為,確立扶持農業發展的服務思維,變“干預”為“服務”,不斷優化提升服務能力。為此,中央政府應建立更加科學合理的自上而下的考核體系,將扶持小農戶發展納入對地方政府的考核指標。中央政府各部門制訂的部門政策也應緊跟國家政策,為地方政府治理農業提供統一的政策依據。同時,地方政府應為新型農業經營主體的發展提供優質的行政服務,引導城市剩余資本進入農業的產前和產后階段,致力于發展二次產業和三次產業以充分發揮三產融合的優勢。地方政府應允許新型農業經營主體轉型成為服務主體或加強其提供社會化服務的能力[8],通過為小農戶提供農資統購統銷、農業技術指導、農業機械化服務、信用合作服務等方式,充分發揮組織優勢在二次產業和三次產業領域獲取利潤。另外,地方政府也要服務小農戶的發展,引導新型農業主體為小農戶提供方便快捷的社會化服務,激發“老人農業”和“婦女農業”的潛在生產力。一方面,地方政府應解決老人和婦女從事農業經營體力或經驗不足的問題,解決小農戶漸次退出農業經營領域過程中的“誰來種田”難題;另一方面,通過新型農業主體提高農田經營的科技化率、機械化率和現代裝配化率等現代農業經營指標。由此,中國農業就有可能走出一條符合國情的現代化道路。

    按照種植業規模農業經營戶的規模化標準,中國1.2億公頃 (18億畝) 耕地僅需要0.36億農業經營戶。如果此標準進一步提升,需要的農業經營戶的數量很會大幅下降。即便是籠統按照3.33公頃 (50) 的標準,現有農業經營戶中仍需有82.3%能夠徹底不依靠承包地經營完成家庭簡單再生產的目標。無疑,這需要相當長的一段歷史時間才有可能實現。因此,小農戶將伴隨中國農業現代化的發展全過程是可以肯定的歷史事實。為此,地方政府需要正面現實國情,正面國家政策的方向性調整,不斷優化行政服務,將小農戶引導入現代農業的發展軌道。從基層實踐來看,一些地方政府已經在農業轉型中探索出了不少的成功經驗。其中,江蘇射陽的聯耕聯種、陜西長安的土地托管、四川崇州的農業共營制等已經引起了學界的廣泛重視。這些農業經營的創新模式,既發揮出了合作社、企業等新型農業主體的規模經濟和資源聚集優勢,為小農戶提供了全方位的社會化服務,又激發了農業家庭經營的活力,提高了小農戶的福利水平,并為農民進入城市提高了方便,為進城失敗農民返鄉解決了后顧之憂。

    五、結論與討論

    本文探討的核心主題是農業轉型中地方政府推動規模農業發展的行為邏輯。研究發現:地方政府推動規模農業發展的行為受到外部環境軟約束的影響,受到政策、市場和村莊社會環境的形塑。由于外部環境的約束是一種軟約束,地方政府在受其制約和影響的同時,還能根據治理農業的現實需要,從外部環境中選擇、汲取、整合和利用各種資源。地方政府對資源進行不同的選擇性利用,予以不同的搭配整合,會使其在農業轉型中扮演不同的角色,發揮不一樣的功效。當前,中國多數農村地區推崇土地規模流轉和規模經營、發展規模農業的現實表明,地方政府作為主要驅動力量,將發展規模農業視為“展示政治”的需要,以此打造政績工程并力求在晉升錦標賽中脫穎而出;但是,隨著企業和合作社等新型農業經營主體虧損和退地現象日益多發,地方政府已經意識到規模農業經營的內在弊病,但是卻在推動農業轉型的過程中患上了規模依賴癥,有著極強的慣性和惰性,不愿意改變既有的以土地流轉集中以供大規模經營為主要特征的規模農業發展規劃,使小農戶持續陷入發展困境,違背了“把小農生產引入現代農業發展軌道”的國家政策要求。

    實踐表明,農業轉型并非只有一條道路,地方政府也有多種選擇。只要地方政府能夠摒除規模依賴癥,消除慣性和惰性,變“干預”為“服務”,就可以因地制宜,探索一條“統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶”的發展道路。地方政府需要視農業轉型為一個關乎農業發展和農民權益保護的綜合性問題,堅持以2億多小農戶為發展主體,樹立為小農戶服務的行政思維;在農業轉型中,應堅持以農戶家庭經營為基礎,立足小農戶為從事農業生產經營的核心主體的客觀現實,推動農村土地經營制度創新;在培育新型農業經營主體的過程中,應引導城市過剩資本和農村內生資本進入農業的產前和產后環節,并將農田耕作的產中環節留給農戶家庭經營;同時,依托各類新型農業主體為老人和婦女從事農業提供便捷的社會化服務,為退出土地經營的進程務工農民創造免耕而獲益的基本條件。如此,雖然農村土地的承包經營主體依然主要是小農戶,農業生產依然以小農戶家庭經營為核心,但是通過新型農業主體提供日益完善的社會化服務,中國就能夠走出一條服務規模化引領的符合國情的有特色的社會主義農業現代化道路。

    作者簡介: 趙曉峰 (1981) ,男,西北農林科技大學人文社會發展學院副院長,陜西省鄉村治理與社會建設協同創新研究中心常務副主任,教授,博士生導師。;

    基金: 教育部人文社會科學研究青年項目 (16YJC840020); 中央基本科研業務費項目 (2018RWYB09); 西北農林科技大學推廣團隊培育項目 (2017XNMS08);

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