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    新時代我國三農政策中的十對辯證關系——鄉村發展的戰略與策略

    桂華

    作者簡介

    桂華,武漢大學社會學院教授,博士生導師。

       中國正處在全面建成小康社會的決勝時期,黨的十九大確定鄉村振興戰略作為新時代三農工作總抓手,2019年中央一號文件明確提出要鞏固三農的壓艙石地位。指出農村要繼續發揮作為中國現代化穩定器與蓄水池的功能,關鍵是要處理好三農政策決策中的十對辯證關系。即城鄉關系、鄉村振興戰略與策略的關系、農業問題與農民問題的關系、務工與務農的關系、經營制度與財產制度的關系、不同地區農民的關系、集體產權制度改革過程中公有制與共有制的關系、國家政策統一性與鄉村社會差異性的關系、鄉村空心化中堅農民的關系、財政資源下鄉與基層組織建設的關系。

    關鍵詞:鄉村振興; 鄉村發展; 城鎮化和工業化; “三農政策; 小康社會

    20世紀末期以來,筆者現所在的研究團體一直堅持開展農村調研活動,至今已經完成全國超過100個縣、近千個村莊的駐村調研,累積駐村調研超過5萬個工作日。該研究團隊在近20年時間中持續跟蹤觀察中國鄉村社會變化,重點關注農村社會轉型、國家與農民關系調整、國家政策在基層實踐、農民的市場參與行為等問題。目前,中國鄉村社會正在經歷巨變,這給社會科學研究提供巨大機遇。基于該研究團隊廣泛的駐村調研,我們形成兩方面研究成果:一是對于鄉村社會性質、文化、農民生活方式等方面的研究認識,產生了一部分理論成果;二是參與三農政策討論,提出了若干政策主張。筆者認為,我國三農政策涉及面很廣,結合當前階段的農村工作重點,抓住我國三農政策中十個方面的辯證關系,是做好鄉村發展科學決策的關鍵。

    一、城鄉關系

    城鄉關系是決定三農政策的基礎性關系。目前,縮小城鄉差距,實現城鄉公共服務均等化是我國三農政策的核心目標。黨的十六大以來,中央確定了以城帶鄉、以工補農發展戰略,國家加大對農村的財政轉移支付,制定各種支農惠農政策,先后實施社會主義新農村建設、美麗鄉村建設、精準扶貧和鄉村振興戰略等。時至今日,我國城鄉差別依然存在,城鄉二元特征依然明顯。因而,我們對于客觀存在的中國城鄉二元格局,仍需要具體認識。

    新中國成立后,國家選擇了重工業優先和城市優先的發展戰略,提取農業剩余支撐工業發展,建立一套農村支持城市的制度體系,形成城鄉二元體制。改革開放之后,隨著農村經營體制改革和社會主義市場經濟擴大發展,城鄉關系開始松動。這一時期,國家依然收取農業稅,農民負擔沉重。直至21世紀后,我國經過農村稅費改革,國家對農民關系的逐步調整,城鄉關系也發生巨大變化。

    從外觀形態看上,農村相對于城市還有差距,而且這種差距在中西部地區甚至還在進一步拉大;農民人財物加速流向城市。但是,從體制層面看,城鄉關系卻發生了根本改變,國家不向農村提取資源,而是運用政策手段向農村輸入資源,黨的十九大報告提出,“要堅持農業農村優先發展。隨著我國農民進城落戶政策實施、城鄉公共服務均等化政策推進,以及城鄉居民戶籍統一登記制度落實,捆綁在戶籍上的城鄉政策差異和針對農民身份的歧視性政策將逐步取消。這表明,我國現存的城鄉二元格局與體制和制度關系不大;同時,我國財政中的三農支出逐漸增加,城鄉關系從過去的剝削型關系轉變為當前的保護型關系[1]

    ()“保護型城鄉關系的內涵

    保護型城鄉關系具有四層內涵:一是國家取消從農村提取資源的制度設置,加大對農村的財政轉移支付力度,推進各項支農惠農政策;二是取消農民進城務工的政策限制,建立城鄉統一勞動力市場,保護農民自由進城的權利,保障農民工在城市務工權益,實行同工同酬”;三是擴大農民工均等享受市民待遇,落實農民進城落戶政策;四是限制資本下鄉。

    筆者認為,關于保護型城鄉關系,尤其需要注意其第四層內涵。隨著我國經濟社會發展,農業產值在整個國民經濟總值中的占比逐漸降低。目前,第一產業占GDP 比重已經低于10%,農業生產剩余有限。雖然我國農業產值不高,但是農村人口數量依然龐大。按照戶籍城鎮化率計算,我國農業人口接近8.5,人多地少,依然有大量的農村人口依靠農業養活。在此背景下,國家一定要在政策上限制資本,避免資本下鄉與農民爭奪土地和利益,將有限的農業生產剩余留在農村,保證留守在農村的農民優先分享農業產值。

    我國農村保護型政策體現在多個方面。比如,國家限制農產品進口,尤其是限制糧食產品的進口。這既是為了保障糧食供給安全,也是要保障農民的利益不受損,避免糧食進口沖擊糧價。此政策焦點在土地制度。當前,我國農村在改革中流行著一種權利話語,要求給農民還權賦能。因而,包括承包地和宅基地在內的農村土地制度改革的總體思路是擴大農民手中的權利,不僅要保障農民的使用權,而且要增加農民處置土地的權利。

    有人認為,國家將土地權利交給農民,農民自己懂得珍惜,不會輕易轉讓土地。因此,農民也就不會出現失地風險。筆者認為,這種說法存在兩點問題。首先,在現實生活中,很多時候農民并不能預計其行為后果。如果國家放開土地自由轉讓政策,很有可能出現的結果就是,那些對土地依賴程度不高且不依靠農業維持生活的富裕農民,不愿意退出土地承包經營權,也不愿意轉讓宅基地使用權;反而是家庭條件一般的農民,以及一部分遭遇天災人禍的困難農民,為了救急而不得不一次性變現土地。那些生活在村莊的對農業依賴程度高且進城能力不足的農民,有可能變成無地農民。農村即使只有十分之一的農民淪為無地農民,就有可能造成嚴重的社會問題。其次是混淆了土地的性質,進而誤會了我國土地制度的性質。目前,《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地承包法》(以下簡稱《土地管理法》和《土地承包法》)正處在緊張的修訂階段。中國是社會主義國家,我國土地制度的起點是生產資料公有制,與土地私有制國家土地作為一般財產物不同。中國的土地不能成為任何私人財產物,作為公有制生產資料的土地禁止買賣。我國土地公有制性質,即決定中國社會主義的土地制度與西方私有制國家的土地制度的完全不同。

    2007,全國人民代表大會頒布實施《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)。我國土地制度改革面臨的壓力越來越大,推行農村土地確權、試行農村土地承包經營權抵押和宅基地抵押等改革措施都是按照物權原則推進。我國土地制度體系的基礎是《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》),起點是土地公有制,土地制度的基本規則是實現公有制生產資料的公平合理利用。《物權法》屬于私法范疇,以保護私人財產權為起點。盡管土地上的部分權利可納入《物權法》保護,如國有建設用地使用權、農民合法取得的宅基地使用權,這些都屬于受法律保護的用益物權”;但是我國土地制度體系整體不是建立在《物權法》基礎上的。我國的土地制度是經歷新民主主義革命和社會主義革命運動建立起來的。《憲法》前言指明,“ 中華人民共和國成立以后,我國社會逐步實現了由新民主主義到社會主義的過渡。生產資料私有制的社會主義改造已經完成,人剝削人的制度已經消滅,社會主義制度已經確立。《憲法》第6條規定,“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則。土地公有制與土地私有制的本質差別在于,土地私有制承認基于土地私人占有所產生的剝削行為,土地公有制包含消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則

    《物權法》不是我國土地基本法,《物權法》只構成我國以《憲法》為根本的土地制度體系的有限組成部分。我國土地制度體系還包括保障私有權利之外的其他內容,如資源環境保護、土地用途管制、國土空間規劃等。因而,不能因為《物權法》出臺之后,就要求《土地管理法》和《土地承包法》按照物權原則來修改;《土地管理法》和《土地承包法》包含的很多內容是《物權法》所不能涵蓋的,改革不能削足適履。

    以公有制為起點的土地制度,不是一套私有財產制度。中國土地制度本質是一套公共社會制度,土地制度設置要追求社會公共福祉最大化,而非私人權利神圣化。新自由主義話語及其提出的土地私有化或是變相私有化改革主張,則是不可能被采納的。

    在城鄉關系上,國家之所以一再指明農村土地制度改革的底線”,反復要求土地制度改革要慎重、要穩妥,目的就是要堅持土地制度的公共性質,將農村宅基地當作農民的居有所居保障,將承包地當作農民的基本生產資料,限制土地自由轉讓,節制下鄉資本,保護農民不失地”,通過保護型制度實現對農民的基本保護。

    當前,中國所處發展階段決定必須堅持保護型城鄉二元結構。中國是全世界最大的發展中國家,人口超過西方發達國家人口總量。中國要實現民族偉大復興的發展目標,將改變西方發達國家占據塔尖、廣大發展中國家和不發達國家存在于塔底的金字塔結構。中國民族偉大復興目標的順利實現將徹底改變全世界的經濟、政治和文化格局,這個過程充滿機遇和挑戰。從內部來看,保障中華民族偉大復興目標實現的關鍵條件之一是處理好城鄉關系。一方面,我國要繼續保持城市又快又好發展的勢頭,經濟保持一定增速,產業順利升級;另一方面,廣大農村則要扮演作為中國城鎮化和現代化穩定器蓄水池的功能,實現三農壓艙。城市是發展引擎”,農村是緩沖;構建城市和鄉村一動一靜一陽一陰的中國發展兩極,確保鄉村穩定以此消化城市快速發展所產生的風險[2]

    因此,正確定位城鄉關系設計是我國三農政策的起點。國家要求縮小城鄉差距,實現城鄉融合發展,不是要機械地消滅城鄉差別,而是要更好地發揮城市和鄉村在中國現代化中的不同作用,最終促進農村發展并通過政策手段讓農民分享現代化發展成果。

    ( )落實三農政策應注意的問題

    筆者認為,從城鄉關系角度看,當前,我國三農政策需注意三方面的問題。第一,“三農政策不宜激進。鄉村在整個現代化戰略中定位為”“兜底穩定”,相關改革宜穩妥推進,保持政策上的回旋余地,為中國現代化進程留下騰挪空間。第二,鄉村的發展在鄉村之外。改革開放以來,中國經濟社會建設取得巨大成就,鄉村也獲得發展。廣大農村從改革開放初期的普遍貧困發展為今天的基本實現小康社會局面,離不開城鎮化和工業,離不開城市二三產業的發展以及農民廣泛的市場參與行為;要繼續推進新型城鎮化戰略,繼續推動農民廣泛參與城鎮就業,為農民開辟農業之外的多種收入途徑。第三,開放農民進城機會,保留農民的返鄉權利。國家應堅持農村保護型政策,關鍵是農村土地不能市場化,限制資本下鄉,將有限的農業生產剩余和農業機會留在農村,在大力鼓勵農民進城務工和進城落戶的同時,保留農民的返鄉權利,堅持鄉村作為農民進城的退路

    二、鄉村振興戰略與鄉村振興策略

    黨的十九大確定鄉村振興戰略作為新時代三農工作的總抓手。按照中央的部署,2020,鄉村振興取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成;2035,鄉村振興取得決定性進展,基本實現農業農村現代化;2050,鄉村全面振興,全面實現農業強、農村美、農民富的目標。因此,結合中央部署,各地政府應制定鄉村振興戰略規劃,推動鄉村振興項目落實。

    ()正確把握鄉村振興戰略中農村農業發展方向

    目前,各地基層政府在實踐中存在一種突出傾向,將鄉村振興戰略片面化地理解為農村產業發展,然而,農業產值有限、且低小散亂的鄉鎮企業不符合我國鄉村振興戰略總體發展方向,鄉村工業已經走過了發展階段。對此,各地政府都不約而同地提出一二三產業融合的鄉村發展思路,集中財政資金,扶持鄉村旅游項目、搞農業休閑觀光和建造民宿等。這類一產變三產的政策思路,無一例外地是將市民當作消費對象,試圖將農村開發為城市中產階層的消費場所。例如,浙江省部分區縣提出了打造全域旅游的口號,將規劃范圍內的村莊打造成為3A級以上景區,要求農業畝均綜合產值超過1萬元。當前,不僅基層政府是這么做,政策界對鄉村振興戰略的解讀也存在類似的解讀。

    中央提出鄉村振興戰略,針對的是城鄉不均衡的發展局面。推進鄉村振興,需立足當前城鄉關系。2018,我國戶籍人口城鎮化率為43.37% [3] ,總體上看,我國農村人口還占總人口的多數比例,整體還處于鄉村大、城鎮小的發展階段。有學者分析我國社會結構時提出,我國已經從倒丁字型結構進入到土字型結構,認為中產階層正在擴大[4] 。這種分析方法是針對西方發達國家已經形成的橄欖型社會結構而言。目前,中國暫時尚未形成中間絕對大、兩頭絕對小社會結構,原因就是農村數量龐大的人口,而這一人口數量結構也決定鄉村產業振興的發展空間。中國今天的鄉村不可能僅靠發展旅游而走向振興,況且8億多農民靠為城市中產階層提供旅游服務也是不現實的。

    我國一些地區的地方政府大規模地推行一二三產業融合項目,有可能出現農業三產化泡沫。我國農業的總體定位是作物種植和保障糧食安全和農產品供給,滿足人民日益增長的物質消費需求,農業旅游、采摘、休閑等屬于附屬功能,需定位為副業,交給市場開發即可。一二三產業融合的機會主要集中在大城市郊區和我國東部沿海部分地區,廣大中西部地區,發展鄉村旅游的空間不大。以北京上海等大城市郊區為例,該地區由于城市有數量龐大的中產階層,具有下鄉休閑旅游的需求,并且這些大城市郊區的農業形態已經發生變化,鄉村旅游開發較為成熟。

    國家在實施鄉村振興戰略之前,大城市郊區和東部沿海經濟發達地區的鄉村旅游受市場刺激,已經自發達到供給與需求的相對均衡。當前,我國一些地方政府出政策和投入資金引導發展全域旅游,打破市場均衡,其結果很可能是原本一些自然開發的鄉村旅游項目會被擠垮,另外,一些政府引導扶持的項目最終也可能無法維繼而變成爛尾工程。

    ()正確理解作為戰略的鄉村振興與作為策略的鄉村振興

    我國鄉村振興戰略包含了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五位一體內容,如果僅僅從產業振興方面開展工作,是對鄉村振興戰略的片面理解,而實施鄉村振興,前提是將作為戰略的鄉村振興與作為策略的鄉村振興正確地區別開來。我們必須從戰略高度上來認識鄉村振興的內涵。中央是基于決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰略安排而提出鄉村振興戰略的。鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略構成中國邁向現代化兩套互補的政策安排。

    自改革開放以來,我國農村貧困人口大幅度減少、人民生活狀態快速改善,并且整個社會勞動生產率提升,這些都離不開城鎮化和工業化。在現代化加速階段,城市發展而鄉村走向相對衰敗,這是全世界的規律。未來一段時期,中國的發展依然要靠工業化和城鎮化拉動。對照其他發達國家和地區來看,在經歷高度城市化階段之后,當鄉村人口低于總人口10%甚至5%,會出現城市上層逃離城市,出現逆城市化階段。目前,由于我國還處于發展中階段,此時城鄉必然存在差別,發展的重心仍在城市,所以三農政策不宜浪漫化。

    當前,我國堅持階段發展重心在城市,并不是說鄉村不要被重視;相反,中國現代化事業能夠取得今天的成就,離不開鄉村的作用。改革開放之后,我國通過農業經營體制改革釋放出來的農村剩余勞動力大量涌入城市,抓住海外產業轉移機遇,迅速加入全球貿易體系,從農業大國發展為世界第一工業大國。中國制造之所以享譽全世界,主要依靠的即是農民工在城市務工。農民工在鄉村完成家庭再生產和勞動力再生產,由于鄉村的生活成本遠遠低于城市,其能夠接受低工資。這是產業資本愿意留在中國的前提條件。鄉村不僅為城市提供優質勞動力,而且釋放了城市建設中積累起來的風險。例如,2008,雖然世界金融危機造成中國超過2000萬農民工失業,但是在社會上并未引起任何波動,原因是農民可以回到鄉村。中國農民工維持兩頭在農村,中間在城市的生活狀態,即成年之前和年老之后在農村,青壯年階段在城市務工。與一般不擁有生產資料的現代產業工人不同,中國農民工具有身份上的二重性。一方面,他在職業上是工人;另一方面,在社會關系和生活預期上是農民。中國城市和鄉村存在發展水平上的分化,但是農民與城市市民不構成基于生產資料占有差異所形成的階級對立。對比來看,西方資本主義國家的產業工人,不擁有生產資料,屬于真正的工人;而中國農民工回到鄉村,屬于農村集體經濟組織成員。他們在離開城市后,可以回到土地和鄉村社會中。西方的產業工人屬于無產階級;中國農民工屬于小有產者,農名工的身份意識與西方產業工人的身份意識完全不同。基于此,中國在快速城鎮化過程中才避免了其他發展中國家普遍存在的貧民窟現象。我們走的是中國特色社會主義現代化道路。

    ()實施鄉村振興戰略的步驟

    鄉村振興作為國家長期的戰略,服務于推進中國現代化建設事業的整體目標[5] 。中國邁向現代化既離不開城市的繼續發展,也離不開鄉村的穩定。中國在城鎮化順利完成之前,鄉村總體定位于穩定功能。鄉村振興所追求的目標不是打造出多少個村莊亮點工程,而是通過政策手段減緩農村的相對衰敗的趨勢,為中國發展構筑穩定根基。中國只有有了鄉村的穩定,社會結構才富有彈性、社會風險才不會積累、社會問題更不會向政治對立轉化。因而,我國推進鄉村振興戰略要在戰略上重視鄉村建設,但是在具體策略上要避免機械思維。筆者認為,我國在實施鄉村振興戰略時要注意四個方面的問題。

    1、鄉村振興要避免齊步走

    中央確定產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的五方面總要求,這五方面涵蓋農業農村發展的主要方面,并且是作為長期發展目標提出的。一些地方在實踐過程中,將這五方面的總要求分解為具體指標,對標著各項指標來制定政策和開展工作。我國不同地區差異很大,東部沿海地區屬于人口流入地區,城鎮化和工業化發展程度高,土地流轉比例大,農民收入高,城鄉一體化程度高;而中西部地區以農業為主,人口大量流出,地方財力不足,工業化和城鎮化發展程度較低。這兩類地區經濟社會發展水平、資源稟賦條件、人口轉移狀況等都存在差異;兩類地區的鄉村振興重點、難點和突破點也存在差異。如果不從地方實際情況出發,工作往往就會流于形式主義。東部沿海地區地方政府財力相對雄厚,這一地區的鄉村振興項目啟動的多,村容村貌整潔、外觀好,常常被視為落實鄉村振興戰略的典型。全國各地一窩蜂到東部地區學習經驗,忽視了該地區情況與中西部地區完全不同。

    2、鄉村振興要分階段推進

    鄉村振興工作具有長期性和階段性。未來20,我國總體處于城鎮化繼續推進階段,城鄉結構動態調整,城鄉關系不穩定。這期間,農村人財物繼續流向城市,鄉村人口規模縮小、土地的流轉率提高,鄉村自然空間、人口結構、產業形態、文化生活等都會發生巨大變化。我國城鎮化進程沒有結束,則鄉村就不會定型。針對沒有定型的鄉村,鄉村振興和鄉村建設應當具有一定的前瞻性與權宜性。比如,隨著農村人口大規模流出,居住點可能發生自然集并的過程,尤其是丘陵山區,留在農村的人口會逐步自發集中到交通便利的中心村或集鎮,鄉村從大分散、小集聚格局演變成為小分散、大集聚格局。因而,我國農村基礎設施建設要適應這種未來可能出現的不穩定的鄉村空間結構。當前,我國鄉村建設工作應當注意做好短線任務與長期任務的匹配。在未來20年內,農村建設的目標定位應著眼于為農民提供基本的生產生活秩序,堅持鄉村底線建設理念;在此基礎上,繼續擴大城市吸納能力,保障農民在城市公平享有公共福利,提升城鎮化率。至2035年以后,基本實現農業農村現代化,戶籍人口城鎮化率達到70%以上,城鄉關系基本穩定,農村大規模的人口轉移基本完成,鄉村振興和鄉村建設進一步進入第二階段。第二階段的鄉村建設應著力消除城鄉差距,解決鄉村發展不平衡和不充分的矛盾,最終實現城鄉均等化,朝著2050年鄉村全面振興目標奮斗。

    3、鄉村振興重在組織振興

    筆者認為,結合我國鄉村振興階段以及鄉村底線建設定位,鄉村振興的核心工作是實現治理有效。從整體上看,全國80%以上地區農村的鄉村振興項目實施和鄉村建設是依靠政府的財政投入帶動的,具有內生發展能力的村莊主要集中在城郊地區和少數自然條件優越地區。地方政府要推動鄉村文化振興、生態振興、產業振興、人才振興,關鍵是搞好鄉村組織振興,通過組織建設來承接國家資源輸入,將農民組織起來,將基層組織激活,發揮基層民主治理機制,提高國家資源投入效率。

    4、鄉村振興需對第一二三產業融合項目降溫

    我國城鄉人口結構決定了鄉村旅游、鄉村休閑的市場容量有限,需要對全國多數地區的一二三產業融合項目降溫;同時,少數具備經營性開發條件的地區,如城郊村和景區村莊的農民,屬于優勢農民,政府集中公共財政資金投向這類地區,反而會加劇鄉村內部的發展不平衡。

    三、農業問題與農民問題

    黨的十七屆三中全會之后,我國農業經營體系創新和農村土地流轉成為三農政策的重點。過去的一段時期,一些地區基層政府將推動土地流轉當作政府工作做,將土地的流轉率提高視為工作成績。政策界和理論界認為,造成我國的農業問題的根源是規模太小,通過土地流轉來擴大經營主體的規模是農業現代化的根本出路。

    與此相關,媒體方面時不時釋放中國無人種地的焦慮。明確我國農村人地關系現狀是制定農業政策的起點之一。我國有超過8億的農村戶籍人口,耕地面積不超過1.5億公頃(22億畝),承包地面積約0.9億公頃(14多億畝),承包戶約2億戶,人均、勞均和戶均耕地面積很小,一戶不足0.7公頃(10)。面對如此緊張的農村人地關系,很多人卻將解決無人種地問題作為討論農村農業政策的起點,顯得十分奇怪。

    一方面,很多人擔心無人種地”;另一方面,認為新型農業經營主體比小農戶更有效率。于是,國家政策為工商企業流轉土地創造條件,扶持資本與農民競爭種地。目前,我國農村承包地的流轉率已經達到35% [6] 。農業規模化經營一度是國家政策支持的發展方向。2015,財政部、農業部聯合印發《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》(財農也201531),規定在全國范圍內從農資綜合補貼中調整20%的資金,加上種糧大戶補貼試點資金和農業三項補貼增量資金,統籌用于支持糧食適度規模經營,重點用于支持建立完善農業信貸擔保體系。2016,財政部、農業部下發《關于全面推開農業三項補貼改革工作的通知》,要求用于糧食適度規模經營的補貼資金,原則上以2016年的規模為基數,每年從農業支持保護補貼資金中予以安排,以后年度根據農業支持保護補貼的預算安排情況同比例調整,支持對象重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜。另外,一些地區的地方政府制定享受本級財政補貼的最低種植規模標準,如武漢市農業局聯合財政局印發的《2011年家庭農場申請財政補貼項目指南》規定,家庭農場農業收入需達到20萬元的標準,從事種植業的家庭農場,需滿足流轉土地10年以上,具有規范的土地流轉合同和土地流轉交易鑒證書,種植優質稻、油菜、鮮食甜玉米在6.6公頃(100)以上,種植蔬菜、西甜瓜在3.3公頃(50)以上,設施栽培(鋼架大棚)0.6公頃(10)以上等標準,才有資格申請財政補貼項目。

    ()農業規模化經營問題

    關于農業規模化經營有兩個問題需要討論。一是農村真的無人種地? 二是中國農業現代化的方向在哪里?

    1土地撂荒誰來種地

    土地撂荒常被視為農村無人種地的有力證據。自20世紀90年代中后期開始,農村土地撂荒問題開始引起中央注意,并一直作為危及糧食保障安全的嚴重問被關注。需要注意的是,土地撂荒在不同階段的發生機制存在差異。20世紀90年代中期開始,農民負擔日益加重,“三農問題爆發,由于糧價低迷,種地不劃算,承包地變成了負擔。很多地區的農民不愿意種地,一些農民進城務工,放棄承包地,躲避農業稅費負擔。如果沒有人種地,國家糧食供給受到影響,農業稅費也收不到,土地撂荒因此變成一個嚴重問題。進入21世紀之后,隨著我國農業稅費改革和農業稅最終取消,國家給農民實施農業補貼,之前因為政策而導致的土地撂荒問題迅速解決,土地從負擔變成了農民爭奪的對象。對于今天農村的土地撂荒,一般認為存在兩方面原因:一是農民認為種地不賺錢造成的;二是隨著城鎮化推進,種田的人少,農業勞動力缺乏所致。筆者認為,這兩種說法都不成立。今天農村種地的主體大致分為三類。這三類人算賬的方式不一樣,種地的效益也不一樣。

    第一類是工商資本。自2008年前后,工商資本受政策引導,開始進入農業種植領域。過去10多年的實踐證明,工商資本流轉土地從事農業種植很難賺錢。以武漢為例,過去10年間武漢積極推動土地向工商資本流轉,目前的結果是跑掉一批”“轉租一批轉型一批。所謂跑掉一批”,是指企業流轉土地后每年虧損,經營支撐下去,撕毀土地流轉合同,而簽訂流轉協議的農民不愿意要地,由當時協助流轉土地的當地政府解決矛盾。所謂轉租一批”,是指一些流轉土地的企業,發現種地規模越大,虧損越多,于是就套取政府補貼項目之后,將土地再分包給小戶耕種。所謂轉型一批”,是指部分企業從政府那里爭取到新的政策支持,不搞傳統的種植業,在建設用地方面打擦邊球,發展鄉村旅游之類的,從事非農化”“非糧化經營。

    第二類是農村自發流轉所形成的中堅農民”,即部分農民從自己的親朋好友手中低價甚至無償獲得土地經營權,擴大自家種植規模至3.3~6.6公頃(50~100)左右,獲得不低于外出務工的務農收入。

    第三類是耕種自家土地的小農戶,一般是50歲以上的中老年人,部分70歲以上的身體健康的農村老年人,還繼續種地。

    第二類和第三類種植主體,從事農業生產不計勞動成本,他們種地賺的是辛苦錢”,種植水稻小麥等普通大田作物,一畝地每年可獲得500~800元的純收益。種地的絕對收益并不低。第一類工商企業流轉土地,要支付土地租金,武漢市周邊的土地流轉為每畝600,成都市周邊已經漲到每畝2000元以上,再算上管理成本和人工成本,工商資本很難賺錢。

    既然工商資本種地不賺錢,而農民種地的絕對收益并不低,那為什么當前農村還存在土地撂荒現象呢?

    筆者認為,土地撂荒主要集中在兩類地區。第一類是山區,山區土地撂荒的原因是土地細碎,農業基礎設施條件差,無法機械化作業,水利灌溉不便,農業生產維持肩挑人扛形態。這類地區的青壯年勞動力外出打工,留在農村的中老年人或是婦女,不能勝任農業生產活動。第二類是城市郊區,這類地區土地的流轉率高,如武漢市的土地流轉超過50%。在城郊地區,前期政府推動土地向工商資本流轉,工商資本種地不賺錢,而傳統的針對小農戶的基礎設施體系和公共服務體系已經瓦解,農業生產又很難退回到一家一戶經營方式,于是就出現土地撂荒。城市郊區的土地撂荒與地方政府的政策有關,屬于政府養荒

    我國平原地區很少出現土地拋荒,政府沒有推行大規模土地流轉的地方的土地也很少撂荒。這說明農民能夠把地種好。地方政府要改變政策思路,將農民作為政策扶持對象,而不是幫助工商資本來擊敗農民[7] 。當前,我國農業就業人口超過2,作為基本就業機會的土地資源依然處于相對稀缺狀態。隨著農業機械化程度提高,農業種植上的重體力勞動被機械替代,農民種地主要是完成田間日常管理工作,如病蟲害防治、水利灌溉等,未來20年內,中國不會出現無人種地問題。

    2、農業現代化的道路選擇

    本文在澄清誰來種地的問題之后,再來探究中國農業現代化的道路選擇問題。農業現代化有兩條道路,一條是規模化經營道路,二是走小農經營道路。

    關于農業規模化道路,可算個簡單賬,按照(100)標準來定義家庭農場,則全國耕地只需要2000萬個家庭農場即可完成土地經營,這意味著90%的承包戶要退出土地經營[8] 。這些退出土地經營的農民如何安排就業,如何生活,將成為現實問題。由于規模化道路排斥農民,因此不成為我國農業現代化的選項。

    我國人多地少的現實以及當前所處的城鎮化發展階段,決定中國的農業現代化只能走小農現代化的道路。中國的農業現代化主要是解決兩個方面問題:一是吃飯問題,要將飯碗牢牢地端在自己手中;二是農民就業和社會穩定問題。中國的農業現代化不能脫離農民而實現,“當前中國的三農問題顯然主要不是農業問題,更非糧食問題,也不是農民致富的問題,而是9億農民的基本保障問題,9億農民在現代化過程中是否可以獲得基本的體面生活基礎的問題。”[9]

    ()國家設置相關政策應注意的問題

    黨的十九大提出小農戶與現代農業發展有機銜接的政策目標,是要在保護農民的基礎上探索現代農業生產經營體系,在解決農民問題的基礎上解決農業問題”;強調不能脫離農民問題來討論農業問題”,實質是要探索一條不排斥農民的農業現代化實現方案。對此,筆者認為,國家相關政策設置,需要注意幾方面的問題。

    1、區分農業的主要功能與次要功能

    當前,我國農業的主要功能包括,一是保障糧食安全和食品供給,二是為農民提供就業機會和進城失敗退路。除此之外,農業還有生態功能、旅游功能和增收功能等次要功能。當前農業政策要警惕致富話語。農業產值總量穩定,農業在GDP 中的占比將進一步下降,九億農民不可能通過農業致富。農業上的致富話語,常常誤導基層政策部門瞄準少數農業經營大戶和工商資本,忽視大多數農民的訴求。農業生產剩余有限,“政策性大戶和下鄉資本會與普通農民爭地爭利,它們是要分蛋糕而不增加蛋糕。

    2、農業政策的重點是更好地為農民種地提供公共服務

    面對全國統一的勞動力市場,農村年輕人外出務工,中老年人務農,這是合理的社會分工現象。農村中老年農民能很好地勝任農業田間管理工作。我國除少部分不好耕種的土地撂荒之外,大部分土地都被很好地耕種,糧食安全有保障,價格也穩定,說明老人農業有效率。下一步農業政策的重點是為老人農業提供便利的基礎設施條件和健全的社會化服務。

    3、珍惜國家農業基本體制

    我國要實現小農戶與現代農業的有機銜接,要解決小農戶與大生產以及小農戶與大市場的矛盾。因此,需要發揮集體土地所有制優勢,以及發揮建立在集體土地所有制基礎上的統分結合雙重經營體制的優勢。

    四、務農與務工

    促進農民增收是三農政策中的重點問題,政策上要正確處理農民務農與農民務工的關系。

    ()農民脫貧

    改革開放以來,我國農村貧困人口從7.8億減少到2018年底的1660萬人左右,中國扶貧工作取得舉世矚目的成就。我國反貧困成績得益于三個方面因素:一是持續的經濟發展,二是社會主義基本制度,三是財政轉移支付。我國從改革開放初期的農村普遍貧困狀態發展為今天的小康社會基本建成,與中國選擇正確的發展道路有關。在此過程中,農民通過大規模參與市場就業而較少貧困。農民是否進城務工既是決定一個家庭經濟條件的主要因素,也是決定一個地區經濟狀況的主要因素。當前,我國農村貧困呈現為地區集中形態和村莊內部分層形態,貧困主要集中分布在中西部地區,東部地區的貧困發生率很低,另外農村貧困的主要成因是家庭缺乏勞動力。從區域對比來看,東部地區農民的市場參與程度高,中西部地區農民的市場參與程度相對較低,從家庭之間看,缺乏市場參與能力的家庭更容易落入貧困。

    ()農業產業結構調整

    一直以來,地方政府和農業主管部門將農業產業結構調整當重要的農業工作抓,農業產業結構調整主要目標是扶持農民種植高效農作物,如種植水果、蔬菜,發展特色養殖業。近幾年的扶貧攻堅工作又催生中西部地區新一輪的調整農業產業結構潮流。自從20世紀90年代開始,一些地區經歷了數輪農業產業結構調整,結果都不成功。農業產業結構調整多數走向失敗的原因是農產品市場自發形成供給與需求的均衡。地方政府認為種蔬菜比種糧食作物賺錢,鼓勵農民種蔬菜,結果往往是蔬菜種出來后卻銷售困難。這是市場規律所致。農業產業結構調整既創造不出新需求,也形成不了新供給,往往是一個地方的農民打敗另外一個地方的農民,微觀有效,宏觀無效。農業總產值有限,大田農作物種植占主導,特色高附加值農產品屬于小眾領域,以大宗農產品供給為主的農業產業形態不可能從根本上改變,則農民便不可能通過產業結構調整而普遍致富。

    因此,我國農民的增收主要是在農業之外。自改革開放以來,農民收入結構發生變化,工資性收入逐漸超過經營性收入,成為農民家庭收入第一來源,農民收入普遍增加離不開大規模的外出務工。農民外出務工一是增加了收入渠道,二是緩解了農業過密化問題。我國14個連片特困地區的農民外出務工時間較晚,至今這些地區還有存在一些農民寧可窩在家里而不外出務工,勞動力外出務工少,家庭勞動力使用不充分,土地被過度開發,自發性的土地流轉少,這些地區出現農民務工與務農收入雙低形態。東部沿海的地區農民自改革開放之后逐步脫離農業,大規模進入勞動力市場,勞動力被充分使用,土地也被釋放出來,通過自發性的土地流轉形成專業種植戶,家庭之間合理分工,形成與西部地區不同的務工與務工收入雙高局面。由此可知,農民脫貧、增收和致富最有效的途徑是參與全國統一的勞動力市場。同時,盡管農業經營收入在農民家庭收入中已經退居次要地位,但這并不意味農業收入不重要。當前,農民經營性凈收入占家庭收入超過三分之一,對于農民來說,農業收入依然是重要的家庭收入來源,還會降低農民的現金支出壓力。農業的重要性需結合農民的家庭生活方式來理解。當前,廣大中西部地區農民家庭主導經濟形態是半耕半工”,即青壯年勞動外出務工,中老年人或是婦女在家務農,正常的農民家庭獲得務工務農兩份收入。這種建立在代際分工或夫妻分工基礎上的農民半耕半工經濟形態具有多方面的優勢。首先,讓農村剩余勞動力、半勞動力以及那些沒有條件外出務工的勞動力,有機會從事農業生產活動。其次,降低生活成本,當前農民工工資收入無法支撐起其全家在城市的體面生活。再者,農業構成農民進城失敗的退路,進城失敗的農民和被市場淘汰的60歲以上的農民,有機會回到農業上。在當前的城鄉關系下,我國鄉村作為穩定器和蓄水池在中國現代化進程中發揮著重要的作用。農民半耕半工的家庭分工模式,是鄉村發揮穩定器和蓄水池功能的微觀基礎。半耕很重要,農業收入對于農民而言不是可有可無的;半耕做基礎,農民可以在農村完成勞動力再生產,可以減少現金支出,將城市務工收入積累下來用于買房、結婚、教育等家庭大宗支出;“半耕還增加了農民安全感。因此,我國也增加整個社會的安全感,農業政策需重視半耕的社會功能。

    ()相關政策的設置重點

    筆者認為,基于務農與務工的關系,當前相關政策設置需把握兩點:一是,農民增加收入的主要途徑在農業之外,促進農民收入提高的最有效辦法是擴大農民的市場參與程度,促進農村勞動力向農業之外轉移;二是,農業在構筑富有彈性的城鄉結構方面發揮基礎性作用,要按照2019年中央一號文件提出的壓艙石功能來的定位三農工作。

    五、經營制度與財產制度

    三農政策體系中,農地制度是最基礎性的制度。20164,習近平總書記在安徽小崗村主持召開農村改革座談會上指出,“新形勢下深化農村改革,主線仍然是處理好農民和土地的關系。正確處理農民與土地關系,關鍵是回歸農村土地制度的初始目標,促進土地要素與農業生產經營者的有效結合。

    改革開放以來,農村土地經歷了兩輪承包。這期間政策不斷調整,土地承包經營制度從最初的經營制度演變成為財產制度。所謂經營制度是指,以農村土地的生產屬性為起點設置制度,將土地配置給農業生產者,農民以勞動者的身份獲得土地后,將其用于農業生產。實施家庭聯產承包責任以后,我國農業經營體制不斷發展完善,最終確定了以家庭承包經營基礎統分結合的雙層經營體制。在鞏固和完善農村基本經營制度的政策導向下,農村土地承包關系不斷固化,農民手中的土地承包經營權的權能越來越大,權利受保護程度越來越高。農村土地承包經營制度演變的總體趨勢是不斷鞏固和強化土地承包經營權并削弱集體所有權。改革開放初期,農民在農業之外的就業就會少,作為土地承包者與農業生產者的身份統一起來,穩定承包關系和保護農民的土地承包經營權,就是保護農民的生產經營權利,有利于激發農民生產投資的積極性,促進土地利用效率與農業生產效率的提高。自1978年改革開放以來,發生了改變我國城鎮化的不斷推進,城鎮化率以每年約1%的速度提高,城鄉之間人口流動加劇,農民外出務工規模擴大。隨著城鎮化進程的加快,農民就業方式和生活方式發生了改變,農村人地關系發生巨大變化。改革開放初期,人人依賴土地的情況被打破,農民與土地的關系發生分化,人地分離趨勢加劇。這對農村土地制度提出了新要求。

    ()農民對土地依賴程度不同

    當前,我國農民大體可分為四種類型。第一類是離農戶,是指一部分具有一技之長或是積累一定資本并在城市從事經營活動農民,他們徹底脫離農業生產,在城市購置商品房,未來不會返回農村且不再從事農業生成。第二類是暫時離農戶,即舉家外出務工的農民,他們暫時脫離農業生產,未來有可能實現在城市定居生活,轉變為離農戶,也有可能進城失敗,進而返回鄉村。第三類是半耕半工的農戶,其家庭分工模式通常是年老父母在家務農、子女外出務工,或是妻子在家務農、丈夫外出務工,這類家庭屬于村莊分層結構中占比最大的中層群體。第四類是純農戶。純農戶又分為兩類:其一是從其他農民流轉土地的專業化農業經營主體;其二是農村貧弱群眾,包括獨立生活的老年人、身心不健全的農民和因其他原因無法外出務工的農民,這部分農民依賴自家承包地維持生活,多數屬于政府救助對象。

    這四類農民對土地的依賴程度不同。第一類農戶脫離農業生產且家庭收入不依靠土地,他們將土地當作鄉愁”,土地屬于財產物,土地的生產功能不重要。這類農民是在是保留土地財產權的意義上重視土地權利。第二類農民暫時脫離農業生產,這部分農民有機會進城,卻又不十分確定,他們未來的生活狀態受宏觀經濟形勢、個人努力以及各種偶然機遇因素影響等,暫時離農戶是在保留退路的意義上重視土地權利,土地具有社會保險功能。半耕半工農戶依靠務農和務工兩份收入來維持家庭生活,離開土地和農業生產,大部分農民的家庭生活水平會降低。第四類全部或者主要收入依賴于農業,土地屬于基本生產資料,這部分農民重視土地的生產功能。20世紀八九十年代,我國部分地區實行三年小調整,五年大調整的政策,以解決人口自然變動導致的土地分配不均問題。20世紀90年代中期,第一輪土地承包到期,國家推行第二輪土地承包政策,全面推行生不增,死不減政策,并要求第二輪土地承包直接延續第一輪土地承包格局,禁止土地打亂重分。很多農村地區在20世紀80年代初期第一次分田分地后,至今未調整過土地,農村土地保持30多年前初次承包時的分配形態。目前,我國農村土地承包經營權受《物權法》和《土地承包法》等法律的保護,隨著土地確權工作完成,承包地的四至邊界更加清晰,通過相關政策改革,農戶逐步擁有流轉、抵押土地方面的權利。總體來說,農民手中的權利十分堅固。

    ()土地承包關系固化帶來的問題

    由于我國農村土地承包關系固化,造成土地制度在實踐中出現三方面問題。

    1、土地細碎化

    20世紀80年代初期,我國農業之外的就業機會有限,大部分農村采用均平化的土地承包方式,為做到公平,土地采用遠近肥瘦搭配方式分配,按照地力地類等級劃分土地,將大田塊人為地劃分成為小田塊,形成土地細碎插花形態。當時農業生產主要依靠人力完成,土地細碎化的負面影響不突出。近年來,隨著我國農村農業機械化程度提升,插花細碎的土地格局嚴重地影響了農業生產,提高生產成本、增加公共品供給難度、造成田間管理不便,土地細碎化成為困擾農民生產和阻礙農業發展的重要矛盾。

    2、地權分散

    我國前兩輪土地承包將土地平均配置到千家萬戶,隨著城鎮化推進,越來越多的農民離開農村和脫離農業生產,農業發展步入創新農業經營體系階段,農業生產將從分散經營逐步走向適度規模經營。在農業經營體系創新的當前背景下,農村土地制度需要解決地權分散與農業經營體系創新的矛盾。

    3、影響社會公平

    農村土地屬于集體所有,所有集體成員應當分享土地權利和土地利益,土地承包關系固化,造成第二輪土地承包后新出生人口缺乏土地,土地越長時間不調整,村莊內部矛盾越大,對農村基層治理不利。

    ()未來農村土地制度的設置

    土地制度面臨的基本矛盾發生變化,土地制度改革需調整思路,政策上一味鞏固和強化土地承包關系,既不利于公平又無效率。未來農村土地制度設置,需要注意3個方面問題。

    1、扭轉土地財產化的政策思路,回歸農村土地制度的經營制度屬性

    我國實施土地承包,目的是讓農民更好地種地,而不是讓不種地的人占有土地。當前農村土地承包者與農業經營者正發生身份上的分離,未來離農戶規模逐漸擴大,占有土地而不利用土地的情況逐漸增多,人地分離趨勢加劇。國家保護進城農民的土地權利,那些已經進城安居的農民將變成不在村地主”,這實際是保護他們占有而非利用土地的權利,進而妨礙土地的有效利用。另一方面,這些離農戶屬于農民中的優勢群體,他們帶著土地進城,既享受城市保障體系,又享受農村土地保障。離農戶將土地流轉給其他農民耕種,收取租金,留在農村種地的農民向不不在村地主交錢,有限的農業生產剩余從農村流向城市,不利于縮小城鄉差距。農村土地制度改革要扭轉財產權話語,回歸土地生產資料這一制度起點。離開勞動投入,土地上長不出糧食也產生不了財富。土地制度的起點應當是保護耕作者的權利。對于那些已經在城市安居并具有穩定就業的農民,需通過政策手段讓他們逐步退出農村土地權利。

    2、用好用活三權分置政策

    針對當前農村的人地分離矛盾,中央確定了三權分置改革思路,土地承包經營權一分為二,設想通過放活土地經營權來解決農村人地分離問題。用好用活三權分置政策,需解決兩方面問題:一是土地經營權配置給誰;二是土地經營權如何放活。

    首先,總體來看農村人地關系依然緊張,我國目前處于半城鎮化階段,總體城鎮化水平還需進一步提高,且戶籍人口城鎮化率較低。農業人口不僅數量龐大,而且正在進城的農民還有可能遭遇風險并返回農村。因此,放活農村土地經營權,不是向城市資本開放,不是變相地推動大規模土地流轉,放活土地經營權需限定資源配置方向,農村土地資源優先向從事農業生產的農民配置。

    其次,在操作層面上,可通過虛化承包權、實化經營權的方式來放活土地經營權。具體是指,將農戶的承包權變成股權,將土地收歸到集體經濟組織,由集體公開對外發包土地,向獲得土地經營權的經營主體收取土地費用,集體再將這些土地費用按股份分給原承包戶。這種做法在我國東部發達地區已經廣泛實施。如我國珠三角地區,20世紀90年代初期就探索出土地股份化制度,土地從分散農戶手上集中到集體經濟組織,然后交給專業種植戶使用,有效解決城鎮化進程中的土地資源重新配置問題。當前廣大農村土地可借鑒這一做法。

    3、抓住下一輪土地承包契機

    我國大部分農村第二輪土地承包將于2028年到期,剩下近10年時間。針對本輪土地承包到期之后問題,黨的十九大報告提出,“鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地三權分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。日本政府在20世紀四五十年代進行過土地平權運動,打破地主所有制,促進地權平均占有。到20世紀60年代以后,日本農村人口大規模流出,產生人地分離矛盾,分散的地權格局嚴重制約其農業現代化發展。日本的歷史教訓說明,城鎮化發展到一定階段,會出現人地關系重構問題,土地私有制限制土地資源的有效配置。目前,我國農村碰到的問題與日本20世紀六七十年代的問題相似,因此尤其要注意抓住土地公有制的優勢來解決此問題。

    10年后,我國農村將進入下一輪土地承包,這為農村土地資源重新配置提供政策機遇。十九大報提出的保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年表明,第二輪土地承包到期后,2028年之后,我國繼續堅持以家庭承包經營為基礎,統分結合的雙層經營體制,農村集體經濟組織繼續將土地承包給農戶經營,土地承包經營制度堅持不變。同時,從當前以及未來10年農村面臨的現實矛盾出發,重新配置土地權利。當前農村土地制度面臨著地權分散與農業經營體系創新的矛盾,隨著城鎮化推進,農村人地分離趨勢加劇,新型農業經營主體涌現,這一矛盾會越來越嚴重。因此,下一輪土地承包要根據當時農村集體實際人口重新分配,將土地配置給實際經營戶,并解決土地細碎化問題,實現土地集中連片耕種。

    六、資源下鄉與基層組織建設

    2014年底,全國33個縣市啟動征地制度、農村集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度三項改革,為修訂《土地管理法》提供經驗支撐。201812,全國人民代表大會常務委員會審議《土地管理法修正案(草案)》。土地征收、農村集體經營性建設用地和宅基地都屬于建設用地制度。備受關注,原因就在于建設用地較農用地具有更高價值,伴隨著城鎮建設所引發的土地用途轉變,會產生出巨額的土地增值,進而帶來巨額土地增值收益分配問題。

    有學者指出,我國城鄉發展不平衡主要體現為城鄉居民收入差距拉大,造成農民收入增長緩慢的根源是農民的財產性收入受限,在農業收入存在天花板和務工收入增長有限的情況下,讓農民增收的唯一途徑是增加農民的財產性收入。土地是農民的主要財產,現行土地制度禁止農村土地入市,造成農民的財產性收入被剝奪,農民是抱著金飯碗討飯”,增加農民收入則必須修改土地制度[10]

    關于征地制度改革,最激進的政策觀點是取消征地制度,允許農村土地直接入市,相對溫和的觀點是縮小征地范圍,嚴格界定公共利益”,政府征地限定用于公共建設的土地范圍內,公共用途之外的建設開發允許農村土地不經征收[11] 。還有一種觀點認為改革征地制度的關鍵是提高征地補償標準,主張土地漲價歸私”,要求大幅提高征地補償標準,甚至要求政府將土地增值收益全部返還給農民[12]

    農村集體經營性建設用地入市改革與征地制度改革高度關聯。《中華人民共和國憲法》規定城市土地屬于國家所有,《土地管理法》規定實施城鎮開發必須使用國有土地,這意味著城鎮建設用地必須由國家征地后供給。政府壟斷土地一級市場,使得城鎮化過程中的土地增值收益變成政府收入。有人認為這體現了農村集體土地與城市國有土地的權利不平等,要求按照物權平等保護原則賦予集體土地與國有土地同等權利,主張農村集體土地與國有土地實現同地同權同價

    宅基地制度改革。農村宅基地是滿足農民居住需求的建設用地。過去一段時期,我國旺盛的城市房地產市場和各地頻出地王”,讓公眾對農村宅基地價值充滿想象。有學者主張放開農村宅基地交易,允許農地農房入市,將農村沉睡資產激活,讓農民獲得進城第一桶金。筆者認為,這類觀點存在兩點謬誤:一是缺乏對農民的具體分析;二是沒有理解我國土地制度的基本性質。

    農村土地經政府征收后表現出巨大的增值收益,原因是土地用途發生改變。土地價值受級差地租規律支配,城鎮建設以平面鋪開,這意味著只有靠近城市地區的農村土地才有機會參與城鎮建設開發。在完全市場條件下,允許土地市場交易,會呈現出越靠近城市中心地帶土地價格越高的情況。城鎮建設由點及面,隨著城鎮化發展而擴大建設范圍,因此就形成了城鎮建設范圍內土地價值高,遠離城鎮的一般農村地區的土地價值低,處于二者中間地帶的城市周邊地區的土地潛在價值高的特征。

    城鎮發展有極限,城市建設用地需求也存在上限,城市建設極限受經濟發展水平、人口規模、土地資源條件等因素的限制。中國有960萬平方公里的國土,未來城鎮化發展到極限,城鎮建設用地規模不會超過國土總面積的5%。從土地潛在增值角度看,農村可分為郊區農村和一般地區農村兩種類型,農民也分為郊區農民和一般地區農民兩類,前者不超過5%,后者占95%以上。

    農民是分化的,從土地增值收益分配角度討論土地制度改革問題,不能忽視郊區農民與一般地區農民的差別。如果取消征地制度、允許集體建設用地和宅基地入市,只有不超過5%的郊區農民是收益者。按照一些人的主張,縮小征地范圍,公共建設用地由政府征地供給,非公共建設用地由農民直接供給,則意味著全部土地增值收益都將由城郊地區的少數農民享有。在現行制度下,國家壟斷建設用地一級市場,實施政府征地,國家禁止農村集體土地入市和宅基地買賣,目的是將土地增值收益收歸公有并轉化為公共財產收入。政府經營城市,進行基礎設施建設,推動土地升值,最后通過土地出讓回收土地開發成本,并將土地增值收入用于公共支出,實現了取之于民,用之于民。政府代表全民利益,而不是少數城郊農民利益。

    我國經過新民主主義革命和社會主義革命兩場革命建立起公有土地秩序。作為社會主義國家,土地公有制的本質內涵之一是,確保土地以公有生產資料的形式參與生產,取消土地作為私人財產物的屬性,消滅基于土地所有權所產生的剝削行為,建立起各盡所能,按勞分配的社會主義分配制度。在公有制土地制度下,任何人都不能通過土地占有不勞而獲。一些人提出的取消征地、放開農村集體土地自由入市、放開宅基地賣地等改革主張,是忽視了土地作為公有生產資料的基本屬性,將其當作一般財產物,其結果是將占農民少數的城郊地區農民變成食利者。這些特定區域的農民基于區位條件獨占土地增值收益和社會建設成果,會形成一個龐大的食利階層。這類主張違背我國土地制度憲法秩序。站在農民分化和土地增值收益讓多數人分享的角度看,現行土地制度總體合理,《土地管理法》可從局部完善而不必大修[13]

    七、公有制與共有制

    集體產權制度改革是當前農村改革的重點問題。黨的十九報告提出,“深化農村集體產權制度改革,保障農民財產權益,壯大集體經濟。”2016 ,中共中央國務院頒發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》,明確集體產權制度改革的范圍、內容、目標和辦法等。農村集體產權制度改革最關鍵部分是推進集體經營性資產改革,相關改革的基本思路包括股權量化”“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據”,同時推行政經分離”“有需要且條件許可的地方,可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。實行這兩方面改革的目的是將農村集體經濟組織改造成為獨立法人組織,使之具備參與市場經營能力,進而為發展壯大集體經濟創造條件。

    政府通過股權量化改革,確定每個集體成員的在集體經濟中的私人份額,將促使集體經濟從公有制向共有制轉變。集體產權制度改革改變集體產權規則和集體經濟管理方式,不僅觸及集體所有制實現形式,而且對基層治理也會造成深刻影響。

    ()珠三角地區和蘇南地區的實踐

    珠三角地區和蘇南地區是我國農村集體經濟發展最好的兩個地區。珠三角地區利用改革開放后的三來一補政策,大量引進外資,當地農村集體經濟組織抓住工業化和城鎮化機遇,進行大規模的土地開發,在集體土地上建設廠房、公寓等物業用于出租,形成固定的集體收入。珠三角地區不少村莊的集體收入每年過億。蘇南地區的集體經濟依靠鄉鎮企業發展帶動。改革開放后,蘇南地區形成了享譽全國的蘇南模式”,其核心是以集體組織形式將農村土地、資源和勞動力整合起來參與市場競爭。20世紀90年代中期之后,隨著全國從賣方市場進入買方市場,蘇南地區的鄉鎮企業回落,并于90年代中后期完成改制。改制之后,蘇南地區的農村集體經濟組織保持土地控制權,將集體土地和廠房出租給私人經營主體使用,集體獲得租金和物業收入。

    1、珠三角地區

    珠三角地區是農村集體產權制度改革發源地,“股權量化政經分離的做法最早在珠三角地區推行。珠三角地區推行農村集體產權制度改革的直接動力是要解決其村莊內部矛的盾。集體經濟屬于公有制性質,在集體所有制下,集體財產和資產不體現為個體份額。20世紀八九十年代,隨著珠三角地區的土地開發強度提高,當地集體物業越建越多,集體收入也越來越多。大筆集體收入面臨著如何分配的難題。站在村莊內部看,集體公有財產是模糊的,采用不同分配標準,不同農民能夠獲得分配收益不同。不同農民站在自己利益最大化的角度來主張分配,引發分配規則沖突和分配矛盾。其中,最典型的矛盾是外嫁女矛盾,一些嫁到村外的女性將戶口保留在本村,其他農民認為嫁出去的女兒潑出去的水”,認為這些結婚的女性不應參與集體分配,于是產生雙方的利益沖突。除外嫁女矛盾之外,還存在其他矛盾,譬如,升學、參軍、服刑等不同群體是否參與分配,如何參與分配,都缺乏統一標準。集體利益分配缺乏讓所有人都接受的公共規則,利益分配最終通過村民之間的博弈完成,利益越多,沖突越大,引發的矛盾也越大。集體利益分配演變為基層治理問題,造成農民上訪和群體性事件。

    為解決這一矛盾,珠三角地區探索出股權量化的做法,將集體資源資產量化到人,實行生不增股,死不減股股權量化做法打破集體內部公共利益模糊形態,將公共資源資產按份額分割到人,集體收入按照股權分配,一勞永逸地解決利益分配矛盾。股權量化改造了集體所有制,將公有產權變成按份共有產權。

    集體經濟在管理過程中,還需要解決對代理人的監管問題。珠三角地區在股權量化的基礎上又進一步推行政經分離改革,將集體經濟組織與村委會組織分開,由股民推選產生集體經濟理事會,理事會對股民負責,接受股民監督。農村集體經濟組織變成獨立法人后,可參與市場經營活動。

    2、蘇南地區

    中共中央國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》下發之后,蘇南地區開始推進集體產權制度改革,試點股權量化政經分離。蘇南地區的集體經濟發展歷史與珠三角地區不同,兩個地區的社會基礎也不同。蘇南地區的集體經濟實踐與珠三角地區存在顯著差異:一方面,蘇南地區的集體經濟總體上比珠三角地區薄弱;另一方面,蘇南地區的農村集體經濟管理模式也不同于珠三角地區。蘇南地區的集體經濟組織一直保持著強有力的利益再分配能力。在發展鄉鎮企業階段,蘇南地區各集體經濟組織興辦企業,集體企業利潤變成集體收入,集體經濟組織一般將其用于擴大再生產,或是用于村莊的公益事業建設,通常還會拿出一部分作為福利分配資金,比如高齡補貼、殘疾人補貼、五保金、優撫資金、獎學金等。這些福利分配資金具有救助性和獎扶性,針對特殊群體,而不是全體成員,福利資金分配規則通過民主程序決定,分配對象是少數人。福利分配與股權量化后的分紅不同。股權分紅是私人股權的體現,集體福利分配建立在集體經濟組織對集體收入分配權控制的基礎上。蘇南地區農民認同集體再分配原則,不把集體收入當作個體利益,蘇南地區的集體經濟體現了公有制特性。

    3、珠三角地區與蘇南地區的差異

    珠三角地區與蘇南地區的差別,還表現在集體經濟運行結果上。珠三角地區農民認為集體所有就是人人所有”,主張集體分紅,因此而產生內部矛盾,并且集體利益越多,激發的矛盾越大。蘇南地區農民堅持公有產權觀念,站在公共立場而非個體角度思考問題,不要求分紅,蘇南地區的集體收入主要用于公共支出和福利分配,集體收入越多,村莊建設越好,福利分配越多,村莊善治程度越高。

    珠三角地區和蘇南地區的集體經濟運行差異說明,農村基層秩序不僅受到集體收入多少的影響,而且還受到集體產權規則的影響。放在全國來看,珠三角和蘇南的集體經濟,都屬于特殊形態,全國絕大部分地區的農村集體經濟薄弱。當前農村集體經濟可分為四種類型。

    ()農村集體經濟的類型

    1、物業出租型

    物業出租型是指集體經濟靠房屋、土地等出租獲得收入,珠三角地區屬于典型。這種類型的集體經濟主要存在于1998年《土地管理法》修訂實施之前已經發展起來的地區。1998,全國人民代表大會修訂《土地管理法》之后,土地開發一般通過政府征地完成,法律禁止集體經濟組織私自開發土地。珠三角地區在20世紀八九十年代已經實現區域高強度開發,留下大量集體建設用地和集體物業,支撐起當地的物業出租型集體經濟。蘇南地區經歷20世紀90年代末期的鄉鎮企業改制之后,大部分村莊的集體經濟組織逐步退出產業經營,集體收入主要是依靠土地和廠房出租,轉型為物業出租型集體經濟。另外,近年來一些地區征地時推行留置用地政策,即政府征收土地后,將一定比率的土地返還給集體開發,集體經濟組織一般將留置土地開發為集體物業,以獲取長期穩定收入。在執行這一政策的地區,誕生出一批物業出租型集體經濟。

    2、市場經營型

    市場經營型是指集體經濟組織從事實體經營活動,參與市場競爭,集體收入來源于集體企業利潤上繳。這種類型的集體經濟很少,其中,最具代表性的是華西村和南街村。

    3、土地變現型

    土地變現型是指通過土地征收和村莊拆遷,一次性獲得大筆土地補償,形成集體現金收入。這種類型的集體經濟主要集中在城郊村和城郊地區,是政府連片開發土地帶來的。

    4、一般農業型

    這類村莊既沒有物業出租收入,也沒有被征地機會,集體也不存在實體經營活動,集體收入很少,甚至為空殼村。我國廣大中西部地區村莊屬于這種類型。從數量上看,第一種類型集體經濟占全國村莊總量不超過5%,集中在東部沿海部分地區;第二種類型的村莊屈指可數,總量不超過1%;第三種類型的村莊,也不超過5%;第四種類型村莊數量龐大,占比超過90%

    按照中央的部署,全國各地正有序推行清產核資”“股權量化政經分離改革工作。問題是,“一般農業型集體經濟占全國90%以上,這類村莊缺乏集體經營性資產和集體收入,不存在集體分紅矛盾,也不存在市場經營問題。最早在珠三角地區實行的集體產權制度改革做法,在全國大部分地區都缺乏改革對象和改革適用性。以蘇南為代表的部分集體經濟發達地區,已經建構起穩定的公有產權秩序,在這類地區推行集體產權制度改革,將公有制變成共有制,毫無必要。推行集體產權制度改革要堅持因地制宜原則,不同地區面臨的矛盾不同,避免一刀切。

    八、資源下鄉與基層組織建設

    我國經濟社會發展存在明顯的區域非均衡性,站在政策執行的社會基礎角度看,可對非均衡的鄉村社會做出類型劃分:一是從社會文化角度,二是從經濟發展水平角度。三農政策具有統一性,統一的國家政策落地執行過程中,受當地農村的經濟社會狀況影響,造成政策效果差異,而且立足農村差異性,是針對三農問題科學決策的前提。

    ()農村村莊的特點

    我國受各地區自然條件、移民歷史、種植結構等因素的影響,不同地區的村莊社會結構存在一定差異。依照村莊社會結構標準,全國農村大體可劃分為三種村莊類型:團結型村莊、原子化村莊和分裂型村莊。在不同類型村莊中,農民的行為邏輯和集體行動能力存在顯著差異,這對國家政策執行產生深刻影響。

    1、團結型村莊

    該村莊的特點是村莊內部關系緊密,村莊內生性社會規范發達,個體農民的日常行為受到村莊道德規范的制約。在團結型村莊中,村民對村莊具有較強認同感,村莊邊界清晰,內外有別,人際關系緊密,集體行動容易達成。這種類型的村莊治理具有如下特征:一是容易產生代表村民利益的干部;二是公共事務治理能力強;三是能夠對抗對村莊不利的外部力量;四是具有內生性秩序供給能力。

    2、原子化村莊

    該村莊的特點是村內人際關系松散,村莊邊界模糊,農民之間的認同感弱,個體農民自由行動空間大。在原子化村莊中,由于社會規范弱且農民之間的利益分化程度高,村莊的集體行動能力很弱。原子化村莊治理具有如下特征:一是村干部權力容易失去控制;二是公共事務治理不易達成;三是損害集體利益的外部力量容易進入村莊;四是村莊內生性秩序生成能力弱,農民之間的矛盾無法在村莊內部解決。

    3、分裂型村莊

    該村莊的社會結構形態介于團結型村莊和原子化村莊之間,村莊具有一定團結性,但是缺乏整合力量,村莊內部分化為多個小團體,小團體之間存在競爭關系。分裂型存在的集體行動能力也介于前面兩種類型村莊之間,這類村莊治理具有如下特征:一是村莊權力競爭激勵,村莊內部容易形成派系;二是具有一定的公共事務治理能力,集體公共事務需要各個派系一直商議通過;三是內部競爭結構有利于國家力量進入;四是具有一定的內部秩序供給能力,譬如,村民之間發生糾紛可通過家族間的調解解決。

    上述三種類型村莊在地域分布上存在一定的規律性。團結型村莊表現出血緣關系與地緣關系重合特征,村莊宗族文化傳統保留完整,主要分布在我國南方地區,包括廣東、福建、廣西、湖南南部、江西。該地區的村莊歷史較長,大部分村莊歷史可追溯至明前之前,部分村莊可以追溯到宋代,南方村莊在傳統時期遠離中央政權、朝代更迭和歷史上的兵亂,在長期的演化過程中,形成穩定村莊結構和文化記憶。原子化村莊的歷史較短,多姓氏雜居,村內通婚普遍,主要分布地區包括長江中下游流域、西南地區和東北地區等,具體包括黔北、成都平原、重慶、鄂西、江漢平原、洞庭湖平原、長江三角洲平原和東北三省等。該地區村莊多數是清朝中后期以來的移民形成,村莊結構還未定型,村莊規范還未發育完全,就遭遇現代化力量的沖擊。原子化村莊農民的思想觀念較為開放。分類型村莊內部由少數幾個姓氏組成,同一姓氏具有一定的家族認同,家族之間缺乏整合性。分裂型村莊主要分布在河南、山東、陜西、皖北、蘇北等北方地區,該地區不少村莊歷史記憶可追溯明清時期,在這類地區民間流傳著祖上從山西洪洞大槐樹冶移民來的傳說。

    ()農村村莊的形態

    依照村莊結構特征及其區域分布規律,可將全國農村大體分為南方村莊”“北方村莊中部村莊三種形態。國家政策在這三類地區表現出顯著的執行差異,以農業稅費政策執行為例說明。20世紀90年代中后期,農民稅費負擔在不同地區呈現巨大差異,中部地區的農民負擔最重,北方地區次之,南方地區農民負擔最輕。當期中部地區畝均農業稅費負擔超過300,而南方地區不超過100,相差數倍。這種差異與不同地區村莊結構有關。中部地區農民集體行動能力,缺乏反抗和對鄉村干部的監督能力,基層借助國家政策搭車收費”,層層加碼,造成農民負擔一路攀升。南方地區農民的集體行動能力強,能夠組織起來拒繳稅費,基層執行政策過激,容易引發群體性事件,鄉村干部行為受約束,農業稅費保持在較低水平。北方農村存在內部派系林立,一派人擔任村干部,會受到另外一派的監督,在任村干部變相收費會激發另一派反對,北方村莊常常出現不同派系農民輪番上訪現象,相互制衡,一定程度制約稅費負擔加重。

    國家政策進入村莊會將村莊內部力量激活,村莊結構不同,激起農民不同的反應方式,除稅費收取之外,包括計劃生育執行、民間糾紛調解、土地確權等很多國家政策,在南方、北方和中部地區執行時會產生差異。村莊社會結構構成理解國家政策實踐重要的角度。

    ()農村經濟發展水平的差異

    除村莊社會結構差異外,我國不同地區間還存在經濟發展水平差異。改革開放以來,東部沿海地區利用區位優勢,率先推行工業化和城鎮化,成為經濟上的先發地區,廣大中西部地區發展相對滯后,當前中西部地區大部分農村依然維持農業形態。

    東部地區村莊與中西部地區村莊存在經濟發展水平上的差異,這造成兩類地區鄉村治理的非均衡性。東部地區農村與中西部地區農村的差異包括:一是東部地區城鄉一體化發展水平高,包括長三角和珠三角在內部的部分地區,已經形成了城市帶,城鎮建成區面積大,工業化程度高,城鎮與鄉村相互嵌套,人口、資本等要素在城鄉之間雙向流動;廣大中西部地區城鄉差別依然顯著,農村人財物流向城市,農村空心化趨勢加劇;二是人口流動,東部地區屬于人口流入地,不少東部地區村莊長期居住大量的外來人口,中西部農村則屬于人口流出地,青壯年勞動力外出,村莊中以留守群體為主;三是農民生活狀況,東部地區農民自20世紀八九十年代開始脫離農業生產,參與城鎮就業,目前已經形成了人力資本積累,東部地區農民家庭收入較高,廣大中西部地區農民距離市場遠,大規模外出務工的時間晚,參與勞動力市場的程度比東部地區農民低;四是東部地區土地開發強度大,村莊公共利益較多,集體收入較高,中西地區的土地保持農業用途,村莊公共利益少,農村集體經濟薄弱,地方政府的財力不足。

    經濟發展水平差異造成東部與中西部地區農村在鄉村治理目標、農村工作重點和三農政策需求等方面存在差異。以精準扶貧為例,扶貧是當前中西部地區農村中心工作,基層干部的主要精力花在幫助農民脫貧上,而東部地區的扶貧工作壓力不大。我國貧困人口主要集中在中西部地區,東部地區農村貧困人口不僅數量很少,而且類型單一。東部地區農村貧困人口主要是身心不健全、缺乏勞動力的絕對貧困人口,這部分貧困人口可通過政策兜底解決。廣大中西部地區的農村貧困類型多樣,包括缺乏勞動力的貧困,也包括因病因學貧困,還存在集中連片貧困,中西部地區的扶貧屬于綜合性工作,需要采用綜合性手段解決,脫貧難度大,基層扶貧工作壓力大。

    ()農村基層治理中的重點工作

    近年來,圍繞基層治理現代化目標,各地開展各種形式和主題的基層治理創新工作,包括鄉村治理體系創新和治理手段創新。在此過程中,東部地區取得較多經驗,成為廣大中西部地區學習的對象。中西部地區照搬東部地區的基層治理做法會產生不良后果,原因是兩個地區農村的經濟社會條件不同。現結合鄉村差異性,對當前農村基層治理中的一些重點工作做法進行評析。

    1、村干部職業化問題

    目前,推動村干部職業化是全國基層改革趨勢,其目的是將村干部變成穩定職業,以提升鄉村治理能力。這一做法最先在東部地區實行。長期以來,村干部屬于兼業性質,農民兼職當村干部,服務群眾,獲得務工補貼。東部地區隨著城鎮化和工業化推進,村級治理工作內容變化,傳統的農業服務工作逐漸減少,外來人口管理服務、集體經濟管理、公共服務供給等工作增加,不僅服務對象變化和工作總量增加了。村級工作轉變推動村干部從兼職走向專職,從值班制度轉變為坐班制度,東部很多地區的村干部朝九晚五、一周六天上班,有些村人手不夠,還需要聘請臨時工作人員來完成工作。東部地區村干部職業化具有合理性。

    中西部地區省份學習東部地區村干部職業化經驗,很多中西部地區農村在村委會建設標準化的村級服務大廳,要求村干部參照鄉鎮工作人員標準上班,嚴格推行村干部坐班制度。問題是,隨著農民外出務工,當前很多中西部農村常駐人口不足戶籍人口一半,有些一兩千人的村莊平時只生活著幾百人,村莊事務少,這些坐班的村干部并無復雜事務需要應對,村級治理陷入空轉。中西部農村基層公共事務少,農民的訴求分散,很多事務需要深入田間地頭解決,村干部職業化和坐班化,反而會拉遠干部和群眾的距離,降低基層治理能力。

    2、制度運行問題

    東部地區農村具有利益密集的特征,很多村莊成為征地拆遷對象,大量資源涌入村莊,將村莊政治激活。圍繞著利益分配、村干部監督和集體經濟管理等,東部地區在基層治理過程中形成一套復雜的制度設置,保障村級公共事務民主決策。東部地區農村具有制度復雜化的內生動力,密集的利益將復雜制度激活,使之真正落地并發揮作用[14] 。中西部地區農村學習東部農村的經驗,將村民自治制度操作為一套復雜的議事流程,結果因為利益少和公共事務少,這些復雜制度往往無法落地,最后變成墻上制度

    3、基層網格化治理問題

    目前,東部一些地區面臨著外來人口管理服務壓力和村莊違法建筑管理問題,將最初城市社區采用的網格化管理模式移植到農村,建立鄉村組三級網格管理體系,以網格員替代傳統的小組長,構建橫到邊,縱到底全域覆蓋網格組織。網格體系與傳統的鄉村組治理體系存在本質差別,網格體系依托一套信息管理系統,采用技術治理手段,網格員與治理對象之間屬于事務性關系,傳統的鄉村治理體系嵌入在熟人社會中,村干部和小組長與村民保持熟人關系。網格治理體系適用于人口流動大的城中村、城郊村和外來人口密集的東部地區村莊,在人口外流、基層事務少、熟人社會關系發達的中西部地區不適用。

    4、需要密切關注的若干問題

    總體來看,我國東部地區基層組織健全,基層治理能力較強,不僅在日常工作中探索出一些有成效的工作方法,而且常常出現一些錦上添花的創新做法,甚至將創新工作經驗當作工作成績抓。相反,我國中西部地區農村基層治理總體面臨著政府財力不足、基層組織能力不強、基本公共服務不到位等問題,中西部地區農村應當從本地情況出發來推進基層治理現代化,不能盲目照搬東部地區的做法。目前,提升中西部地區農村基層治理能力需抓住以下三個重點問題:一是加強農村基礎設施建設,尤其是解決農田水利問題;二是加強農村社會組織建設,將留守老人和留守婦女組織起來;三是加強鄉村文化建設,近年來各地農民受人情風所累,反映農村文化匱乏和民俗異化問題,基層政府要引導農村新風俗,加強鄉風文明建設。

    九、鄉村空心化中堅農民

    當前,我國城鄉發展不平衡,農村發展相對滯后,尤其是中西部地區農村面臨著鄉村空心化問題。在農民大規模流出背景下,“中堅農民”[15] 群體是維持農村社會秩序的關鍵力量。我們要在政策上保護中堅農民”,繼續發揮這部分關鍵群眾在基層治理中的積極作用。

    改革開放以來,農民分化與農民進城趨勢結合在一起。隨著全國統一的勞動力市場逐步形成,農民就業方式發生分化,農民收入多元化,農民之間出現分化甚至分層現象。一些農民較早外出務工,獲得一技之長,從事市場經營活動,如承包工程、運輸等,徹底脫離農業生產,成為村莊中的上層經濟精英。還有多數農民通過家庭內部分工,獲得務工與務農兩項收入。另外,有少數農民因各種原因落入村莊下層,成為貧困戶。不少村莊上層農民進城定居,逐漸脫離村莊生活,中間層農民平時在外務工,日常不在村莊生活,只有那些貧困農民長期生活在村。除上述群體之外,還有一個數量不大的中堅農民群體值得注意。

    ()“中堅農民的重要作用

    中堅農民是指在大多數青壯年勞動力外出的背景下,留在村莊中的少量30~55歲的農民,他們從事農業生產活動,同時還從事一些基層市場中的經營活動,譬如開商店、經銷農資、跑短途運輸、販賣糧食、擔任經紀人等。這類農民具有如下方面的群體特征:一是個人能力較強。這些留在村莊中的人往往是具有一定的經營頭腦,他們在本地從事農業和其他經營活動,收入不低于外出務工,還可以保證家庭生活完整。二是利益在村。其中一部分人從親朋好友流轉土地,種植規模達到6.6公頃(100),夫妻兩個人每年可獲得近10萬元的農業收入,還有部分農民從事販賣、經銷、運輸等經營活動,服務對象為本村農民。三是價值在村。中堅農民在本地生活,利益在村,未來預期面向村莊,他們因此而關心村莊發展,是村莊的守護者。

    受農業剩余和市場容量的限制,“中堅農民總量不大,一兩千人口的行政村通常有十幾戶中堅農民。盡管他們數量不多,但是在基層治理中卻發揮著十分重要的作用。

    1中堅農民是村干部的來源

    2000年之前,農村外出務工潮流還未形成,農民家庭收入主要依靠農業收入,務工收入是補充性的。當時的農民若擔任村組干部,兼顧農業生產,在農業收入之外則可以獲得干部務工補貼”,收入水平超過其他多數農民,屬于村莊中富裕而有體面的群體。隨著農民外出務工增加,農民家庭收入來源結構發生變化,務工決定一個家庭的收入水平及其在村莊中的經濟地位,越早外出務工和務工人員越多的家庭,收入水平越高。取消農業稅之后,村莊干部的務工補貼繼續維持較低水平,務農收入有限,在中西部地區一般農業型地區,甚至出現了村干部辭職外出務工的情況。目前,中西部農村的村干部多數報酬為120000元左右,對于中青年農民來說,這些報酬無法維持家庭基本生活開支,而那些中堅農民在本地有產業,則有意愿和能力擔任村干部。

    2中堅農民是國家政策的接應者

    村莊屬于群眾自治組織,國家政策下鄉面對千家萬戶的農民,農民的利益訴求千差萬別,國家與分散的農民打交道成本太高,國家力量進入村莊,需要在基層找到政策接應力量。國家政策在進村落地執行過程中,需要對接好兩個關鍵群體”,一個是農民中的積極分子”,另外一個是釘子戶”,這兩個群體數量雖然都不多,但是會影響政策執行效果。國家政策有效執行,通常要將積極分子動員起來,有了積極分子的支持,村莊中就形成了正面輿論,那些分散的大多數農民就通過積極分子被動員和組織起來,政策容易落地。相反,基層政府執行者如果找不到積極分子”,村莊輿論就會被少數釘子戶帶偏,分散的農民成為消極力量,國家在農村辦好事都辦不成。中堅農民關心村莊發展和村莊建設,他們是村莊治理中的積極分子”,因此也容易成為國家政策的接應者。一個村莊中的中堅農民越多,這個村莊的集體行動能力越強,村莊正向風氣興盛,“釘子戶越是被抑制,村莊治理狀況好。缺乏中堅農民的村莊治理狀況相反。

    3中堅農民是村莊一事一議項目的組織者

    中堅農民在本地從事生產經營活動,會積極參與農村基礎設施建設。農村一事一議政策通過農民籌資籌勞一部分,然后政府獎補一部分,農民籌資籌勞是獲得政府獎補的前提。農村一事一議工程一般由村莊內部組織完成,由于是村莊自己的事情,“中堅農民更容易取得村民的信任,“中堅農民參與下的一事一議項目容易實施。

    4中堅農民是村莊秩序的維護者

    其一,“中堅農民長期在村莊生活,他們與其他農民密切互動,強化了村莊社會關系。其二,“中堅農民在本地從事生產經營活動,做的是熟人間的生意。他們有意增加社會資本,成為鄉村社會網絡中的連接點。其三,“中堅農民積極參與農村人情往來,既是農村紅白事儀式的主持人”,也是農村文化和道德規范的傳承者。其四,村莊留守群體日常生活中遭遇一些緊急事情一般會需求中堅農民的幫助,“中堅農民是鄉村留守人群的主心骨。

    5中堅農民是農業社會化服務的供給者

    半耕半工的家庭分工下,村莊中普遍存在老年人種田現象,老年人種田有農業機械方面的社會化服務需求,“中堅農民種植規模較大,一般會購置中小型拖拉機、小型收割機和農用車等農業機械,他們為其他人提供農業社會化服務,促進農村內部的經濟分工。

    ()穩定中堅農民應注意的問題

    中堅農民在鄉村治理方面發揮關鍵性作用,保護中堅農民”,將這個群體穩定下來,“空心化的鄉村社會就不會走向秩序崩潰。制定政策時需注意幾方面問題。

    1、避免大規模土地流轉

    中堅農民中的很大一部分是農業種植戶,他們撿種其他農民暫時放棄的土地,實現規模經營。這種村莊內部熟人之間的土地流轉”,一般通過口頭達成,土地流轉費很低甚至免費。近年來,一些地區推行大規模土地流轉政策,工商企業下鄉整村整組流轉土地,抬高土地租金,擠垮中堅農民。由于無法繼續低價從其他村民手中流轉土地,這些中堅農民不得不外出務工,大規模土地流轉瓦解村莊社會秩序的基石,對鄉村治理產生負面影響。

    2、警惕能人治村話語

    在發展農村集體經濟目標下,一些東部沿海地區推行富人治村政策,基層政府鼓勵帶頭致富能力強,帶領致富能力強的農村經濟精英返鄉擔任村干部。實踐表明,經濟精英擔任村干部后很少實現帶領農民致富的目標,“富人治村反而產生基層治理寡頭化的不良后果。鄉村振興戰略提出之后,農村治理主體虛弱問題突顯出來,各地政府開始引導經濟能人返鄉治村。能人治村政策在實踐中可能出現兩個結果,一是本地村莊缺乏經營機會,經濟精英不愿意返鄉,二是一些資源條件好的村莊吸引能人返鄉,能人返鄉帶動資本下鄉,這些返鄉能人利用村干部身份從事私人經營活動,容易造成農村貪腐問題。能夠吸引能人返鄉的村莊占少數,在能人治村的政策導向,基層政府過于關注少數村莊,忽視大多數村莊的基層組織建設。

    3、慎推干部坐班制

    中堅農民擔任村干部,前提是保障自己生產經營活動不受影響,離開了生產經營活動,“中堅農民失去擔任村干部的經濟基礎。目前一些地區推行干部坐班制,對村干部上下班時間參照政府公務員制度管理,最終將中堅農民擠出村干部隊伍。中堅農民退出村干部隊伍之后,政府必須拿出更多財政資金將村干部報酬提升至農民外出打工收入水平,才能吸引合適人員擔任村干部,基層治理成本因此而提高。

    4、防止大規模農村產業結構調整的負面后果

    圍繞著精準扶貧和產業振興政策,一些基層政府開始新一輪的農村產業結構調整,鼓勵農民發展經濟作物種植,扶持特色種養業,支持鄉村旅游開發。政府規劃的農村產業結構調整最終要經過市場檢驗,政府扶持產業結構調整,有可能將原農村產業生態打破而新的產業又不成功。在此過程中,原本從事農業適度規模經營和特色種養中堅農民也可能被擠垮。

    十、資源下鄉與基層組織建設

    農村稅費改革以來,“三農政策最大的變化是取消農業費,國家從向農民收取轉變為向農民轉移,大規模的財政資金輸入,既改變農村面貌,也改變農村基層治理狀況。大規模的資源下鄉需要基層組織建設結合起來,才能更好地促進鄉村振興。

    國家取消稅費之前,依靠鄉村基層組織向農民收錢。一方面,國家要監督基層干部的行為;另一方面,又要激勵鄉村組織完成上級下達的工作任務。自20世紀90年代以來,農民負擔逐漸加重,國家屢屢出臺減輕農民負擔的政策,效果一直不好。其根源在于,農民負擔越重,稅費收取難度越大,拖欠稅費的釘子戶越多,基層工作難度越大。在此情況下,國家沒有辦法嚴格監督鄉村干部,因為國家管的太死,基層干部就缺乏工作積極性,稅費收取工作無法完成。當時鄉村基層干部利用國家政策加碼收費,干群關系緊張,鄉村干部敢于動用強制力來治理釘子戶。稅費政策帶來顯著的負面后果,三農問題爆發。同時,站在基層治理的角度看,稅費政策產生以下幾個效果:一是鄉村干部與群眾密切互動;二是鄉村組織回應農民的公共品需求,如組織農民進行農田水利建設;三是鄉村干部敢于直面基層矛盾,有能力調解村民之間的糾紛。

    隨著三農形勢日漸嚴峻,國家啟動稅費改革政策,全面取消農業稅,推行公共財政向農村覆蓋,國家調整與農民的關系,帶動國家、鄉村組織與農民三者互動模式發生變化。取消稅費之后,鄉鎮納入財政供養,村級組織運作依靠財政轉移支付,干群關系從之前的密切互動變成缺乏制度性聯系。鄉村干部不需要找農民收錢,同時也喪失積極回應農民訴求的動力,鄉村組織不再直面社會矛盾,基層治理陷入不出事邏輯[16]

    ()國家加大對農村的資源輸入與鄉村組織的規范化管理

    當前,國家加大對農村的資源輸入,同時也加強對鄉村組織的規范化管理。目前,財政資金主要以兩種方式投向農村。第一類是普惠性資金,包括種糧直補、農資綜合直補、農作物良種補貼和生態公益林補償等,這類普惠性資金通過一卡通直接補貼農民。第二類是非普惠資金,包括中央財政和地方各級財政安排的涉農資金,非普惠性資金屬于專項資金,涉及門類眾多,通常以項目形式投放到基層,在資金支出使用方面,已經形成一套規范化的管理流程。

    農村公共建設依靠非普惠性資金投入,非普惠性資金被打包成為建設項目,村莊獲得立項后,一般由政府部門公開招標確定工程建設主體,村莊被動接受項目建設。這種項目管理方式的好處是強化了資金監管,避免基層干部不規范行為,另一方面,又引發了項目建設最后一公里問題”,讓資金投入效率打折扣。以土地整治為例,農村土地整治的主體內容是完善農業基礎設施,各地實施土地整治項目時,常常會出現斷頭路”“斷頭溝現象。土地整治進行土地平整、田塊合并、溝渠路重建,通常要涉及工程占地問題。土地整治提供的基礎設施由村民公眾享有,而工程占地損害的是個別農戶的土地權利,出現了公共利益與私人利益之間的矛盾,實施土地整治必須要解決公共利益分享和成本分攤問題。

    項目實施最后一公里問題表明上看是工程建設困難,實質反映的是基層治理問題。非普惠性資金下鄉普遍存在最后一公里問題”,原因是所有的農村公共建設都存在集體利益與個體農民利益的協調難題。在村莊公共建設中,農民受益不均,還有些農民涉及土地被占用,利益受損,這些利益受損或是受益相對少的農民心理不平衡,有可能站出來當釘子戶”,造成項目實施困難。這種項目管理方式屬于公共品的外部輸入,政府直接為農民提供公共品,不僅要與千家萬戶農民打交道,而且還會牽扯農民之間的利益分歧,國家為農民辦好事反而激化村莊內部矛盾。

    破解最后一公里問題”,關鍵是改變資金投入方式,重建國家、基層組織與農民三者之間的配合關系。目前一些地區探索出將非普惠性資金投入到村級做法,由村委會組織農民自主進行農村公共建設,調整資金投入方式。例如,成都市級財政設立農村公共服務資金項目,政府制定村莊建設規劃,向每個村每年投入40 萬元左右,村莊內部成立民主議事會,負責建設項目選擇、方案制定和工程建設管理等,取得較好效果。另外,廣東清遠市推行資金整合做法,將分散在政府各部門掌握的非普惠性涉農資金整合起來,在政府規劃指導下,各村自主開展村莊建設,項目通過驗收后通過以獎代補形式將財政資金補貼到村。成都市和清遠市的做法都是改變基層組織的角色,由村級組織承擔項目管理,組織能力越強的村莊,資金使用效率越高,村莊建設越好。

    政府直接管理項目與村級組織管理項目的差別在于,一方面,村委會組織項目實施更容易滿足農民的需求,另一方面,村委會將分散的農民組織起來參與項目建設和監管,農民從被動變主動。農民與國家的關系從政府替農民建設,調整為政府支持農民自主組織建設,政府投入財政資金并發揮村民自治作用,則大多數農民被動員起來,村莊內部形成公共性,抑制少數釘子戶”,形成少數服從多數公共規則,實現基層民主治理。

    ()提升基層組織建設和鄉村治理能力

    當前國家向農村投入的財政資金越來越多,大規模的財政資金輸入,不僅要改變村莊硬件條件和外觀面貌,而且要借助村莊建設來動員和組織農民,資源下鄉要與基層組織建設結合起來,做到資源投下去,基層治理能力上來。站在基層組織建設和鄉村治理能力提升的角度看,需注意以下幾個方面問題。

    1、優化財政資金投入方式

    一些規模小、資金量不大、工程技術難度不大且與農民生產生活密切相關的農村建設項目,可委托給村級組織實施,激活農民自身的組織能力。對于那些規模大、資金量大、工程技術要求高的跨村的農村公共建設,可繼續采用傳統的項目管理方式。由于在小規模的公共建設中已經形成了農民的組織能力,后一類大規模的項目建設落地過程中出現的矛盾,可通過農民自組織的方式解決。

    2、解決農村公共基礎設施后期管護問題

    當前國家投資建設農村基礎設施后,普遍存在后期管護難題。農田水利維護、村莊道路清潔、人居環境保持等工作,細小瑣碎,這些后期管護工作與農民日常生活緊密相關,解決后期管護問題的根本出路是形成以村民小組為單位的基層末端治理能力。村民小組屬于熟人社會、集體經濟和村民自治三位一體單元,處在整個基層治理體系末端,大量的細小瑣碎的治理事務需要放在小組一層解決,一些地區在農村稅費改革之后取消小組長,建議恢復。

    3、處理好服務農民與教育農民的關系

    農村稅費改革之后,基層干群緊張對立關系消除,另一方面,干部與群眾又走向疏離。稅費改革后,農村基層治理圍繞服務型組織建設展開,國家加強對基層組織的監督和考核。農村無理上訪增加,甚至出現了謀利上訪,基層出現花錢買平安現象,基層政府在處理矛盾時喪失原則進一步鼓勵無理上訪行為,基層治理陷入怪圈。服務型政府建設需要與基層法治建設結合起來,要推動農民與政府的關系從政治關系逐步走向權利義務清晰的制度化關系,服務農民的同時還要教育農民,培養農民的法治意識。

    4、處理鄉政與村治關系

    村級屬于村民自治組織,按照民主原則管理村級事務,隨著國家對農村輸入資源增多,以及國家對農村加強建設,政府對村級治理的介入也加強。農村人口龐大,基層事務繁多,村民自治原則不能變。推進基層治理現代化建設要在鄉政村治的框架下進行,避免村級治理行政化。

    5、村委會選舉與黨的領導關系問題

    民主選舉是村民自治的關鍵環節,其制度初衷是通過農民投票選舉出合適的村干部,用選票監督村干部行為。目前,我國各地村委會選舉存在差異,東部沿海經濟發達地區,村莊內部利益密集,本地精英多,村委會選舉激烈,廣大中西部地區的村莊公共利益少,精英流失,村委會選舉往往流于形式。單純選舉制度不構成村莊有效治理的充分條件。農村村民自治在黨的領導下實行,將村委會選舉制度與基層黨組織建設結合起來,基層治理有效才能實現。建議在規范村委會選舉制度和選舉程序的同時,還要堅持村干部長期培養制度,在本地中堅農民中選擇一批適合人員作為后備干部培養。基層治理有效離不開基層黨組織的有力領導。

    當前,我國正處在全面建成小康社會的決勝時期,科學制定三農政策,不僅是促進鄉村發展的基礎,而且具有保持全局穩定的重大戰略意義。黨的十九大確定鄉村振興戰略作為新時代三農工作總抓手,2019,中央一號文件明確提出要鞏固三農的壓艙石地位,農村改革前一發動全身。筆者認為,正確處理新時代我國三農政策中的十對關系,是實現科學決策的關鍵。

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