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    農村征地中的限度博弈

    (四川大學 公共管理學院,成都610064                                                                                 

    關鍵詞:階層分化;利益預期;限度博弈;征地沖突

      要:政府要順利完成征地任務,需要識別和滿足利益預期。當農民的預期過高過多,政府難以滿足,或農民利益預期與政府鑒別有偏差,各主體就會從感知到的風險出發,依據自身能力選擇相應的博弈策略。當信息不對稱帶來要價和滿足偏差,時間貼現使得博弈存在耐心限度,限度博弈就成為當前征地的常態。如果中央更加注重完善征地補償博弈制度,重視征地政治功能高過土地財產權,限度博弈與征地沖突就會是對孿生兄弟。征地沖突的解決沒有一攬子方案,穩妥平衡政府征地權與土地財產權,應是未來農村征地制度改革的重點。

     

    一、問題提出

    農村征地沖突研究在學術界早已不是新鮮話題。早期不少研究認為,政府征地補償不足,帶來農民的不愿被征地,及征地沖突增多問題。但是,在各地提高補償標準的背景下,征地沖突不僅沒有減少,反而有愈發嚴重的態勢。后來的研究轉而探討征地沖突的真實邏輯是什么,農民期待的公平補償是什么。我們依據內容差異,將相關研究分為三類。

    第一類是產權殘缺的研究。劉守英認為,征地沖突表面源于補償,根源上涉及我國地權制度。[[1]]145秦暉堅信,在集體土地所有制背景下,農民享有的土地產權殘缺,它促成了政府的強勢征地,及權勢階層的侵權。[[2]]張曙光梳理《土地管理法》發現,地權主體的模糊化界定,是地權沖突頻發的主因。[[3]]59-62

    第二類是程序失范的研究。張千帆比較發現,公共利益界定不清,征地范圍過于寬泛,是沖突屢禁不止的根源。[[4]]史清華等人發現,事先不與農民協商,程序不公開透明,是被征農民不滿的根源。[[5]]汪暉認為,公正補償應市場定價,遵循制度變遷路徑,分步推動集體土地入市。[[6]]175-184

    第三類是利益博弈的研究。賀雪峰認為,政府征地實質是地利分配,征地沖突源于利益博弈無序化。[[7]]132耿羽發現,地方政府為規避風險,權宜性濫用“半正式行政”,帶來補償矛盾和征地暴力。[[8]]62-79折曉葉認為,被征者為堅守公正底線,會進行制度化的合作,從事非對抗性的抵制。[[9]]

    已有研究從各層面揭示的征地沖突,大多是從外部或內部視角切入,綜合運用兩種視角的研究較為欠缺。另外,已有研究側重博弈過程和事后解決,忽略了農民征地預期、風險感知對行動策略的影響。為建立各種解釋間的有機聯系,整體探討征地沖突的發生機制,筆者提出“限度博弈”的概念來概括。從信息經濟學的角度看,征地補償是政府立足對農民博弈地位的類型化認知觀念,通過對農民要價訴求進行有限度甄別,分析其博弈手段與能力的關系后分門別類滿足的過程。該過程能否順利進行,關鍵在于政府能否將農民爭取地利的關鍵信息有效揭示出來,基于制度環境抑制農民機會主義行為。當鄉村社會劇烈變遷,信息獲取成本高昂,政府要在限定時間內順利完成征地任務,需要運用較多的手段逐步識別并適當滿足農民的利益訴求。當農民預期高且政府難滿足,或政府獲取信息的能力受限制,各博弈主體就會從感知到的風險和利益出發,依據自身稟賦和外在情境選擇自認為妥當的策略。征地沖突源于農民爭取實際利益的過程以預期利益為標的,要價過高行動激烈且不愿做過多妥協,越過政府補償信息認知和可接受的限度。

    二、博弈空間的生成

    利益是被征者的行動動力,但要顧及征地者的反制。如果被征者的訴求受約束少,或者政府沒有滿足其合理訴求,博弈空間就會出現和擴大。一方面,制度—結構變遷造就征地博弈空間,如何實施公平補償成為關鍵;另一方面,為緩解政府征地侵害農民權益,中央提高農民地權,限制地方征地權。

    (一)底線型利益受損

    我國征地制度形成于1950年代。1998年前的征地補償制度,延續了1953年以來的補償原則,在補償上實施“年產值倍數法”,同時完善勞力和就業補償。該時期的征地沖突較少,主要是農民利益受損少,筆者總結出兩大原因:

    一是多元化補償的收益,遠高于單純種地收益。在農業稅時代,不少地方稅費負擔沉重,耕種的田越多一般越貧窮,農民種田積極性普遍不高。若政府征用自家土地,不僅可以獲得一定補償,還可以擺脫土地束縛。另外,在城鄉二元制度下,被征地者可以農轉非,被安排到城鎮工廠上班。若所在的鄉村有些集體企業,被安排做工是正常之事,農民因此愿意被征地。

    二是農民流動機會較少,要受嵌入的網絡束縛。農民大規模流動是在2000年后,之前城鎮化、工業化發展的拉力小,大部分人要依靠村莊再生產。因為主要關系和主要利益在村莊,村民普遍具有長遠的社會預期,個體注意遵守村莊交往規則,聽從鄉村干部指令積極配合征地。如果村民在乎眼前利益,不顧嵌入的鄉村關系網絡,就會將自己置于被譴責、被孤立的境地,甚至受到鄉村干部合法化制裁。

    補償問題出現與社會變遷有關。1998年修訂的《土地管理法》,在補償方式上沿用產值倍數法,同時提高貨幣補償標準,取消了就業安置補償辦法。主要是1990年代以來,我國為提高企業經營效率,大刀闊斧地改革國企,另外,隨著我國從買方市場向賣方市場轉型,鄉村企業滿足市場需求的能力快速下降,1990年代中后期大量鄉村企業紛紛倒閉。當無論國有企業還是集體企業,均難以承載就業安置功能,征地補償中的就業安置,隨即喪失實施的空間。從“安置為主、補償為輔”,過渡到“補償為主、安置為輔”,待解決的問題是科學劃定補償標準。

    《土地管理法》第47條規定,土地補償費和勞力安置費總額不超過25倍,特殊情況下可以達到30倍。征地中政府供給的補償標準,沒有統一明確的硬性規定。政府作為利益主體,有強烈的地利獲得訴求,它會動用壟斷性的定價權力,給村社集體和農民低補償。在解釋何以當時農民普遍接受低補償,而不是如斯科特設想的那樣抵抗,朱曉陽認為,主要是農民對抽象的國家有較高信任和依賴度,預期國家會為農民的“眼前吃虧”買單[[10]],只說對了一半。

    在土地二輪承包政策出臺前,作為土地公有制的實現形式,集體所有農民使用的格局,實踐得較為徹底。集體可以充分運用土地管理權,安排宅基地或耕地給被征者。常見的實施方式時,被征者獲得地上附著物補償和勞力安置補償,村社集體獲得土地補償再分配補償款,3-5年后村社集體調地分給被征者均等土地。當農民的主要利益在村,農民群體經濟分化不大,該補償基本能被被征者接受。

    被征地農民感覺不公平,主要有兩大制度原因。首先,“生不增死不減”的政策,使得村社集體喪失調地權力,征地帶來的未來不確定性,要由被征地農民單獨承擔,被征地農民又因就業能力不足、消費心理失衡,帶來揮霍補償、快速返貧問題。其次,政府征地是個系統工程,它不僅要給予被征者以貨幣補償,還要保障被征者正常生活水平,但是,不少政府后續工作做得不到位,即使被征者獲得較高補償款,通貨膨脹帶、物價上漲等,會使農民產生利益受損的感受。

    如果農民視國家為可依賴的父母,認為只要自己生活無助,采取行動讓上級知道,國家就會履行相應的責任,他就在征地時適當要價見好就收,至于未來生活風險交給未來解決,失地農民的“找價”型上訪就可能出現。如果農民感覺國家隱約可見,征地后的生活風險要獨自承擔,他會在征地中要求更多利益。農民為追求“底線型利益”反抗[],與政府的博弈地位又天然不對等,權力壓制帶來的沖突易發生。

    (二)征地補償制度變遷

    從農民利益表達看,既然征地沖突源于補償,提高征地補償標準、實施多元化的補償,應能減少征地沖突頻次。2004年以來,國務院出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(以下簡稱《決定》),國土部出臺《善于完善征地補償安置的意見》(以下簡稱《意見》),即沿著該種思路快速推進補償制度變遷。

    《決定》進一步提高征地補償標準,將1998年不超過年產值25倍,調整到兩類補償上限不超過年產值30倍,同時指出,若該補償仍不能保障失地農民生活,當地政府應使用國有土地有償使用金予以補貼。問題是,被征地前的農民生活,無客觀的衡量標準。保障被征地農民生活水平不降低,操作中演變為被征者滿意。影響農民滿意的因素較多,具有較大的地方性和不確定性。保守方案是,增強基層組織的治理能力,信息對稱帶來的有效治理,將造就傳統的底線公平補償。但是,中央無意回到組織化治理方式,而是傾向于在補償方案上用力。

    《決定》和《意見》不滿足自上而下補償思路,希望結合地利增長現狀滿足被征者利益,要求按照“統一年產值”倍數法補償,以與“區片綜合地價”補償法結合。相較前期按農地原用途產值進行補償的辦法,區位、供求關系等被納入補償范圍,實際承認農民有分享級差地租的權利,征地補償向市場化方向大幅邁進。[[11]]2008年國土部印發《關于切實做好征地統一年產值標準和區片綜合地價公布實施工作的通知》,2009年國土部印發《關于征地統一年產值標準和區片綜合地價公布實施與備案的通知》,要求各地依據經濟發展水平,采用新的補償標準征地,每2-3年要更新一次標準,逐步實現與新標準銜接。

    從諸多補償法律制度的變遷路徑看,主要是沿著廣東探索的方向推進[]。為了保證制度變遷的低成本高收益,中央要求各地自主探索方案,建立被征地農民社保制度。就調查情況看,就業安置效果不佳。主要是市場化條件下,就業安置局限性較大。針對被征者的就業培訓,難以實現與市場對接。個別地區的留地安置成功,因其強地域色彩難以推廣。例如,成都市龍華社區的留地安置,因其參與性和保底性強,能提供農民強大的支撐,有效推動了農民逐步融入城市。而北京市鄭各莊的留地安置,因農民分享的地利過多,形成不勞而獲的食利階層,使正常征地無法進行[]。實施社保安置需要政府、集體、個人共同努力,但是,多數政府不愿按比例拿出土地出讓收益,從集體抽取補償費容易遭到成員反對,被征者又因對政府不信任難有動力繳納費用。由此,除個別地區實施勞力安置,多數地區只提高了貨幣補償。

    當一元補償占據主導地位,補償額度的提高沒有上限,貨幣補償的制度性缺陷,就難以對接底線型利益訴求。如果政府具有整體支配權力,能對被征者的反抗實施精準制裁,被征者就會在利益嚴重受侵害情況下,利用“弱者的武器”實施反應型抵抗。中央當然考慮到地方裁量權過大問題,它就在提高補償標準之余,減弱地方政府專斷性權力。

    首先,構建正當的征地程序。為保障被征地農民知情權,要求嚴格征地公告程序,完善征地調查制度設計;為保障被征地農民參與權,要求完善征地聽證制度,建立征地補償協商機制;為拓寬被征地農民維權渠道,提出建立爭議協調和裁決機制,建立征收合法認定和司法救濟程序,等等。其中,保障農民財產權的“同地權同價同權”規定,“縮小征地范圍,區分公共利益非公共利益”的要求,《物權法》提出的按征地程序保障農民權益等,將維護農民的土地財產權,與規范征地程序結合起來。

    其次,限度地方政府強拆權。即使強調征地的公開、參與、法治價值,地方政府仍然有可能為了實現自身利益實施強拆,中央遂采取措施規范地方的征地權。2004年出臺的《關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》,一方面“加強了對拆遷單位和人員的管理”,一方面“加大對房屋拆遷違法案件的查處力度”。2011 年出臺的《行政強制法》規定,做出強制執行決定的政府,需要申請地方法院執行。同年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》,將行政強拆和司法強拆并行的體制,調整為行政申請、司法強拆的體制。

    當地方政府的強拆權受到限制,農民的土地財產權受保護,征地流程對政府征地要求多,農民違建或多要補償幾乎無約束,地方法院強拆又面臨執行困境,被征地農民就會獲得較大的地利博弈空間。

    三、限度博弈的興起

    如果只從制度上梳理農民權利與政府權力,不從權利和權力博弈角度進行考察,就將難以理解為何征地暴力依然頻頻發生,得出的結論就是農民權利不完全,征地制度應從讓權于民向還權賦能轉變。[[12]]實際情況是,被征地農民利益訴求變遷,地方要平衡中央多重目標,當信息不對稱帶來要價和滿足偏差,時間貼現使博弈存在耐心限度,限度博弈就會成為農村征地中的常態。

    (一)農民利益訴求變遷

    我們做個假設,被征地農民追求的是底線型利益,即自己生活水平不因征地而降低。那么,從農民要求的生存權出發,強化集體能力使其能調地,并適當提高征地補償標準,農民基于樸素的土地公平觀,會有抱怨但大致接受征地。事實并不如此。

    首先,土地具有不可移動的屬性,政府要征地只能平面推進。2000年以來,政府發展經濟擴張城鎮的動力增強,即使遵循傳統的集體調地模式,不少集體土地有限甚至無地,農民的基本生產難以保障。政府放棄征收再建設的模式,主要是沒過幾年城鎮發展又要占地。

    其次,2000年以來城市化發展,帶來大量的農民進城務工。就業結構變化帶來村民利益分化,基于底線利益原則分配征地利益,因級差地租增加農民訴求變遷,會帶來不少被征地農民的不滿甚至反抗。通過加強村社治理能力實施平分,不僅成本高難度大且易出問題。

    再次,集體統一分配地利面臨諸多問題。按照現行征地補償標準,土地補償由集體獲得,至于具體利益分配,通過村民自治實現。但是,集體管理征地補償費,因監督困難效果不佳,容易出現貪污腐敗,甚至帶來分利集團。

    要注意的是,有研究在山東農村調查到,地方通過調地達成共識,實現所謂村莊“同意政治”均衡[[13]],多發生在中西部一般農村,主要是一般農村土地增值慢,地租主要由土地肥瘦遠近決定,村莊有分化未形成利益群體。城郊及沿海農村級差地租高,農民的利益邊界正在快速形成。我們依據利益來源及其性質差異,將利益相近者劃分為四大階層,并分別分析不同階層的地利訴求。

    第一層是富人階層。他們處于村莊濟上層,具有廣泛的人脈,及較強私性權力。一部分長期創業并在外居住,為留住“鄉愁”在村莊建起大房子;一部分人的產業從集體資源、與上級政府拉關系中獲得,在村莊不僅有住房還有廠房。不管主要利益向內還是向外,富人階層的終極目標是參與政治,以保障和拓展更多利益來源,一般不會為微弱利益進行斗爭。

    第二層是中間階層。他們利益來源較為多樣,能負擔征地利益損失。中間階層對征地風險的認知,既來自現實利益獲得,又來自自身認知差異。如果中間階層依賴富人,他不會在具體補償上糾纏。只要富人攬得項目利益,他就能從中分一杯羹。如果中間階層獨立于富人,他對自身地位認知的彈性,會帶來多元化的征地訴求。具體說來,當他們地位認同層級下移,征地訴求就是保障生存權;當參照群體是依附于富人的成員,他們就會因剝奪感希望獲得更多利益;當收入和關系中層化帶來中層認同,他們就會對依法依規有較高要求。

    第三層是普通村民。普通村民的利益來源單一,多靠打工務農維持家計。相較于中間階層對征地的有限風險感知,普通村民家庭脆弱博弈能力一般,對征地補償具有較高的預期,對未來生活的風險感知較強。他們深知征地是一定發生的,善于博弈才能夠得到實惠。但是,限于關系網較窄、信息源少等因素,他們對獲得滿意補償較悲觀,利益預期和風險感知彈性大。

    第四層是村莊弱者。村莊弱者的利益來源,與普通村民有相似處,不同之處是,他們或者是因病致貧困,或者是不勤勞肯干,或者是成員有缺陷,生活狀況類似于斯科特所說的“水深齊頸”,稍微的利益受損即可導致其滅頂之災。[[14]]由于征地博弈能力低,他們的預期多是生存面向,對政府有強心理依賴。有些弱者不甘于長期貧困,會為翻身產生賭一把的心理。

    要說明的是,我們通過分層來把握變遷的利益訴求,是在不太嚴格意義上使用階層概念,農民利益訴求的差異僅具統計學意義,能表征不同群體的社會結構位置,難以表征相對穩定的社會關系及利益預期。[[15]]實際上,當前的多數村莊沒形成穩定階層關系,被征地農民的利益訴求不只受經濟因素影響。當農民增長型利益遭遇階層分化,階層分化與利益預期出現一定偏差,政府征地又涉及巨大的利益調整,政府就不僅要呼應階層成員的客觀訴求,還要識別階層成員的差異預期并進行滿足。

    (二)基層征地的問題

    從中央政府角度看,現行征地制度盡管有問題,它依然具有較強政治功能。盡管征地收益中有部分耗散于非生產性支出中,更多的部分是作公共財政為了公共利益。如果中央真的要動刀子,如有些學者設想的那樣,從根本上改革土地財政,就要開源替代原功能。

    事實是,我國經濟發展水平并不高,比照西方建立不動產稅制,還需要相當的時間積淀。要保障地方財政功能需要改革分稅制,從中央財政盤子中拿出大部分彌補,由此造成的經濟波動和政治風險不可預期。中央當然知道改革土地財政的巨大風險,同時明了征地沖突對地方及中央政府合法性的危害,它就將規范權力行使提高懲罰力度,放在征地制度建設的主要方面,至于強化農民土地權利,隨之具有一定工具色彩。[[16]]

    既然發展與穩定是中央的雙重目標不可偏廢,地方政府推動發展獲得政績需大量征地,它就會在向上負責制組織結構中平衡二者。我們做個假設,基層政府可以依據地方情況,選擇發展戰略制定征地決策,征地就會實施協商、公示等流程。但是,多數情況下,盡管基層政府有發展經濟的動力,壓力體制下的發展壓力更大。[[17]]7具體說來,上級政府向下級政府下達硬性的發展指標,再根據下級的完成情況給予獎懲。為促進下級重視并提高發展積極性,上級將發展與下級領導的晉升掛鉤。發展壓力帶來的征地任務剛性,依托官僚制層層向下傳遞和加壓,當到達基層政府后成為中心工作。基層政府至少要平衡三重目標:一是在上級規定的時間節點內完成任務,二是完成任務不出現不穩定事件,三是利用征地實現最大任期利益。霍姆斯特羅姆認為,面對多重委托任務或多維工作目標,代理人會努力實現最容易觀察,最容易出政績的工作,同時忽視其他工作[]。就調查經驗看,基層政府作為理性經濟人,會在制度-結構變遷的條件下,機會主義實施最有利的方案。

    在完成征地任務的前提下,政府可以讓渡部分收益,滿足被征者大部分訴求。但是,伴隨著農民分化和家庭訴求多元,被征者訴求的轉變正在快速發生,卻不是連續的光譜。相較底線型訴求的可感知,基層政府能進行明確定性,增長型訴求無明確的特征,須通過長期交往進行甄別和把握。在征地權力受限、程序完善的背景下,征地者沒有改變被征者訴求的能力。不少政府選擇依托村社組織,通過村干部了解被征者訴求。但是,城郊村受市場化侵襲的程度高,村莊正快速褪變為陌生人社會。筆者在多個城郊村調查發現,村民對鄰里信息一知半解,且不少村干部居住在外,主要利益和關系在村外,對村民情況掌握并不完全。政府將征地任務打包給村組織,不僅因信息不對稱偏離民眾利益預期,帶來村組織的濫權,還可能帶來村組織以公濟私、與民爭利。因此,政府多借助村干部了解基本信息,至于村民的利益預期則通過博弈途徑獲取。

    2004年以來各地大幅提高補償,但是,何種補償標準被認為合理,沒有明確的答案。在征地實踐中,即使制定較高的補償標準,依然有被征者繼續要價。在被征地農民看來,既然征地補償標準不斷上調,說明土地越往后會越值錢。雖然無法拒絕征地大勢,但可以通過博弈多要補償,以彌補潛在利益損失。而且,從新聞報道及過往經驗看,政府的征地補償標準是可以突破的,只要提出要求并采取適當的行動,被征者就可能得到預期利益。被征地農民利益預期的增長,使不少政府改變征地補償機制,制定的初始補償標準一般不高,以預留空間供給雙方討價還價。[[18]]在既定時空條件下,土地增值收益相對穩定,政府要獲得一定的征地收益,提供的博弈空間就會有限度。

    四、征地沖突的生產

    如果無時間貼現成本、忽略政府注意力問題,博弈可無限循環下去,但是,博弈過程存在諸多成本。政府一方面會根據不完備信息,在成本可接受范圍逐個談判,一方面會在交易成本難接受、任務壓力大的條件下,利用非對稱博弈地位,采取非常規的手段,征地沖突由此生產。

    (一)界限內的博弈

    被征地村莊大多高度開放,村莊信息傳遞速度較快,要準確獲取被征地者信息,依據村莊公平標準進行相應分類,既存在實踐上的困難,又難以獲得公共認可。同時,開放的村莊尚未形成共識,鄉村可預見懲罰威懾較弱,當農民利益訴求不受約束,他們可依據情境調整預期。

    常規博弈策略是,政府首先提出征收補償價格,農民選擇接受或者不接受。如果農民不接受并重新報價,政府可以拒絕并再次報價。若雙方沒有達成協議,政府依然推動征地。畢竟,相較滿足農民利益訴求,完成上級任務更為重要,博弈是存在時間限度的。在不同條件下,不同博弈者的貼現率不同,博弈結果因此不對稱。一般說來,當討價還價出時間間隔為0,參與者的貼現因子趨向1,均衡的結果會出現。[[19]]轉換成現實即是,只考慮被征地農民的訴求并及時回應,政府在時間壓力內重復博弈,雙方能建立博弈策略均衡。即,盡管差異化利益訴求沒有標準,博弈者互不知道對方信息,被征者幾乎同時參與博弈,我們可以在政府既定策略選擇下,探討被征者的最優利益點。

    具體說來,被征地農民在征地過程中,會評估不同要價方式的政府反應狀況,根據自身能力調整預期選擇適當策略。政府鑒定被征地農民博弈能力,甄別并評估其利益預期,制定差異化的談判策略。我們依據前述農民階層劃分,分析政府與被征地農民的主要博弈形式。

    一是與富人階層的合作博弈。長期在外創業和生活的富人,在鄉村內部利益流量較小。他們對該類利益感知不強,在乎獲得面子和長期利益。政府只要保證其體面,多與其聯絡桑梓感情,他們一般遵守補償規則。主要利益深耕于鄉村的富人,征地對其有短期負面影響。但是,他們的發跡史與政府關系密切,深知只要積極配合獲得認可,可以從其他地方找來更大的利益。政府對該類富人不敢小視,會在安置補償上給好處,允諾其獲得相關的項目利益。

    二是與中間階層的多元博弈。中間階層的成員構成多元,其訴求既與客觀實力有關,又與其地位認知有關。一般說來,中間階層與政府有絲縷聯系,在村莊有非正式社會影響力,出于對統攝性官權力的清醒認識,他們會多要補償但適可而止。不過,中間階層的訴求并非不偏不倚,與其他階層互動會影響其訴求。若他們對政府信任度低,對補償公平期待不高,不滿心理加上其中等實力,可能帶來其死嗑征地補償。若他們定位自己為普通的村莊一員,地利訴求及博弈會與普通村民相似,既追求自身利益不損失,又謀利以備未來需要。比較而言,政府與中間階層的博弈過程較為復雜,一般會對其采用威懾兼吸納的策略,當中間階層訴求較高政府會有意采取拖延策略。

    三是與普通村民的策略博弈。普通村民的主要利益在村莊,希望征地后生活水平不降低。他們深知自己信息源不廣,難以把握政府的補償上線,低風險的策略是“依勢博弈”。[[20]]一般說來,普通村民的不斷要價,地方政府的重新定價,會達到最佳的平衡點。但是,該階層行動的社會影響力較小,地方政府又面對眾多被征者,可能對其訴求較少注意力。該階層為多要補償,會夸大自己的困難,甚至采取夸張手段,如胡攪蠻纏、要挾上訪,競爭政府注意力。當他們的要價離譜,政府同樣會繞道,繼續與他人談判。

    四是與村莊弱者的二元博弈。村莊弱者既不具有博弈能力,更不掌握高級的博弈策略。艱難處境造就出其對政府的長遠預期,認為土地被征是為國家發展做貢獻,以后自己生計無著落了,政府有保障的責任。因此,他們的要價多是點到為止,只要政府沒表現出不耐煩,他們就會說出困難理由,報出價格希望被考慮,當政府表現出一定不滿情緒,收到信號后他們多會很快中止要價。少數弱者對政府的征地責任認知模糊,可能在悲觀預期指引下全力博弈,政府為完成任務可能會口頭承諾,或者考慮其能力微弱直接忽略。

    (二)界限外的博弈

    政府在分類博弈擺平多數的被征地農民后,會與先前繞行被征地農民再次博弈,第二輪博弈相較于第一輪的前提條件發生質變。在第二輪博弈中,即使政府明了不同階層博弈能力,被征者的預期與能力不一定一致。另外,征地是在差異時間中進行的,后來者有機會探知他人的補償信息。為探討政府與不同被征者的博弈過程,分析雙方擁有策略及其實施限度,我們從三方面分析界限外博弈及問題。

    一是要價目標模糊。該特征在普通村民身上體現明顯。普通村民應對市場的能力差,在征地中無明晰可辨的目標。政府一一與其談判,不僅談判成本高,而且容易出問題。比如,筆者在鄂北城郊村調查發現,第一輪談判中不少村民簽了字,但是不同村民補償價格不同,尤其在有時間貼現成本的條件下,越到后面政府暗補價格越高。當即將被征地農民聊天時得知對方比自己高,就撕毀協議要求重新談判補償。政府既不能按《合同法》起訴該村民,又不能公開與已有農民的談判補償。政府的隱蔽談判和出價,及好事者的透露和宣揚,帶來更多農民的反水,政府征地遂陷入困境。

    另外,有些民眾要價心理不穩定,政府派不同的人去談判,帶回來不同的博弈訴求;在征地現場,政府表現出強硬姿態,要價者會降低補償要求,但當簽協議時,要價者得到其他消息,要價提高且理直氣壯。步步為營、飄忽不定的策略,符合該階層的利益訴求,對政府的回應方式提出挑戰。如果他們對暴力威脅沒有充分的認知,過度要價不愿退縮觸碰到政府底線,政府定性其為“無賴”,可能采取隱蔽暴力。

    二是競爭注意力。該特征在普通村民身上有表現,在村莊弱者身上表現更明顯。由于政府人力資源有限、工作任務繁重,難以與不同被征者無限博弈,政府會根據要價者的影響力,對是否及如何滿足其需求做出決策。部分弱者知道,征地補償是發財好機會,將自己的未來托付給政府,雖有制度性可能,實現過程很困難。既然政府因其常規博弈能力弱,不對其傾注過多的注意力,不愿讓渡一部分補償,他們就采取非常規策略。

    弱者慣常采用的策略是身體博弈,身體博弈依據行動性質可再分,即被動型身體博弈和主動型身體博弈。兩類博弈沒有明確目標,主要為引起政府注意,喚起政府保障責任。但是,主動型身體博弈行動更積極,對身體的挖掘更有進攻性。他們采用夸張的纏鬧策略,甚至使用暴力威脅謀利。博弈地位的高度不對等,政府對其“刁民”化認定,容易帶來以暴制暴。被動型身體博弈以身體損失為博弈手段,展示自己弱勢的同時反襯政府強勢。該類博弈飽含對道義和尊嚴的渴求,若獲得政府同情享受政策庇護,不清晰的目標反而能高效實現。但是,政府的注意力是高度分散的,再博弈會面對多重越界行動。對以傷害自己生命為載體,帶有威懾政府意味的博弈,政府可能因價值及情感不認同,不僅不“開口子”反而更加忽視,弱者為爭奪注意力采取極端手段,被活埋、自焚等征地悲劇可能會出現。

    三是可信性威脅。劉世定認為,合作博弈的產生有兩類原因,一是參與者在終極預期上,意識到對方的存在比被取代,對自己的利益更為有利;二是終極目標上雖然試圖取代對方,但是力量不足難以與其持續沖突[]。中間階層爭奪補償利益,只要進行長期討價還價,在政府耐心界限內找準時機,要價過程就會緊張但有序。但是,利益博弈過程是開放的,政府的上線不是不能突破。就調查經驗看,該類越界博弈主要有三類:

    一類是中間階層突破博弈界限。中間階層有一定政策見識,能抓住政府征地把柄要價,如未報批先征地、不實施陽光征拆。當他們認為自己有理有據,能迫使政府接受其要價,就會以退出博弈相要挾。

    一類是中間階層越過博弈界限。若中間階層不僅敏感于客觀得失,而且通過橫向對比產生強烈的相對剝奪感,且中間階層的感受不是單維而是多維,他們就可能因不公平感激起憤怒發起激烈反抗。反抗的目標將不再是具體補償,而是要求特定征地者被查處。

    一類是跳出設定的博弈界限維權。當臨近任務完成期限、政府征地壓力增大,它可能對中間階層采取強硬策略,利用灰黑勢力進行暴力威脅。中間階層有較強博弈能力,他們不僅不會坐以待斃,而且借用外來勢力反擊,常見現象是,中間階層在律師的支持策劃下,以物權法、國務院令等制度作為藍本,不僅斥責征地違法且與政府死磕。

    當政府在時間壓力下缺乏足夠耐心,被征者的要求越過政府接受限度,有些博弈連帶或直接危害自身的經濟政治利益,在“向直接上級負責”而非完全“向上負責制”下[[21]],基層政府會機會主義使用暴力威脅,迫使被征地農民回到界限內博弈,被征者的判斷失誤及其強對抗,使征地沖突在各個階層再生產。

    五、結語

    在當前語境下,征地難題有兩個,一是如何保證政府定價相對合理,二是如何應對民眾異質化的地利訴求。地方政府有意壓低征地補償標準,或民眾補償訴求難以有效滿足,都會帶來限度博弈引發征地沖突。建立健全第三方評估市場,保障評估機構獨立和客觀,是實現補償標準公正的基礎。

    從被征地農民的訴求看,多要補償甚至越界博弈,均屬于正常利益表達。政府治理的重點應是,完善群眾工作方法有效吸納民意,及時妥善回應被征地者的訴求,防止補償博弈越界為不可調和的矛盾。為此,提高征地補償標準約束征地權力只是其一,更重要的是完善征地評估、審批、補償、安置等環節程序,健全征地糾紛調解和地權救濟法律制度。從長遠角度看,中央堅持實質正義的“地利共享”制度,給地方化解差異化征地訴求提供空間,以政治壓力和行政監管避免利益博弈轉化,地方政府對限度博弈問題的不斷改進,就將為征地制度變遷提供有益經驗探索。

    參考文獻



    []收稿日期:2018-03-09;修回日期:2018-05-30

    基金項目:四川省社會科學規劃項目(SC17C017 

    作者簡介:劉銳(1987-),男,湖北十堰人,副研究員,博士,主要研究方向為土地問題與基層治理。

    [] 蔡禾最早區分了“底線型”和“增長型”利益。他指出,底線型利益是國家法規明文規定的利益標準,增長型利益是自身利益增長與社會發展水平一致,本研究對兩個概念的使用基本上蔡禾定義一致。詳見蔡禾.從利益訴求的視角看社會管理創新[J].社會學研究,2012(4):10-16.

    [] 2005年廣東省出臺《集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》,提出實行集體土地與國有土地“同地、同價、同權”,突破了《土地管理法》的“任何單位和個人進行建設的,必須依法申請使用國有土地”規定。

    [] 具體案例參見賀雪峰.地權的邏輯II[M].北京:東方出版社,2013: 167-170;劉守英.集體土地資本化與農村城市化[J].北京大學學報(哲學社會科學版),2008(6):123-132.

    [] 引自容志.激勵與行為:地方機會主義及其制度分析[J].上海行政學院學報,2008(6):53-59.

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