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    名義社區與實質社區:社區的本質與分類

    ——基于土地產權性質與城市公共服務供給機制的二維視角

    張雪霖

    (武漢大學 新聞與傳播學院,武漢 430072

    摘 要 在城鄉分治體制下,“社區制”起初專指我國城市基層治理單元。然而,由于社區概念的泛化使用,社區的內涵與屬性也趨于模糊化。研究基于我國土地產權性質與城市公共服務供給機制兩個維度,揭示城鄉社區的內涵與屬性的差異,進而重構社區的分類體系,將之劃分為“名義社區”與“實質社區”。這將有助于在由城鄉二元結構下城鄉分治體制向城鄉一體化下城鄉共治體制轉型的新時代,構建既有共性又有特色、既統籌設計又因地制宜的城鄉社區治理體系。

    關鍵詞 社區;土地財政;城市公共服務;商品房;小產權房

    一、問題的提出

    社區這一由Community翻譯為中文的概念,最初由民政部引入政府改革的政策文件時,專指城市社區。在單位制時期,單位是連接國家與個人的中間結構,也是將分散的城市社會組織起來的基礎。上世紀90年代,單位制漸趨解體,大量“單位人”成為“社會人”,城市社會面臨解組與失序的風險。為此,1991年民政部提出“社區建設”概念。199210月,中國基層政權建設研究會在杭州市下城區召開了“全國城市社區建設理論研討會”。1999年民政部在全國選擇26個“城市社區建設試驗區”作為試點,經過幾年探索,形成了各具特色的社區管理新模式,如上海模式、沈陽模式、江漢模式等。民政部基層政權建設司也改名為基層政權建設和社區建設司。200011月,中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》,社區建設運動在全國的城市推廣和普及,由此我國城市基層治理迎來了從單位制與街居制向社區制轉變的時代。

    在當時城鄉二元結構的背景下,形成的是城鄉分治的體制,因此社區建設運動專指城市基層治理改革。相應地,鄉村治理的末梢則是以行政村為建制,并以村兩委為基層組織體系。然而,社區建設于2000年在全國城市推廣后,隨后逐漸出現一個泛化使用的現象,如城鄉社區、農村社區等,將社區的概念延伸和嫁接到農村,社區的內涵與屬性也趨于模糊化。隨著城市化的快速推進,城市社會中還誕生了一類獨特的居住形態——城中村,即在城市行政區劃里的村莊,將從村委會向居委會轉變的部分,又稱為村改居社區,學界也將之稱為轉型社區過渡社區[[i]]。有學者認為現在我們已經有了城鄉社區這個概念,這將影響社區研究的面向[[ii]]。同時,社區的泛化使用也影響到中央政策的頂層設計,社區在政策設計上由最初特指城市基層治理,逐漸演化為統一的城鄉社區治理體系。

    2006年中共十六屆六中全會提出“全面開展城市社區建設,積極推進農村社區建設, 健全新型社區管理和服務體制,把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的重大決策。這是我國首次完整地提出“農村社區建設”。2007年民政部印發《全國農村社區建設實驗縣(市、區)工作實施方案》,先后在全國開展了農村社區建設實驗、農村社區建設實驗全覆蓋等創建活動。2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》,這是中央出臺的首個推進農村社區建設的政策文件。2017612日,中共中央、國務院發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》,首次以中央的名義統籌對城鄉社區治理進行頂層設計和宏觀布局。隨后黨的十九大報告進一步強調“加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。201831日全國城鄉社區治理工作電視電話會議在北京召開。這標志著我國基層社會由城鄉分治開始邁入城鄉統籌的社區治理新時代。

    社區概念的泛化使用,在橫向空間上形成了農村社區-轉型社區-城市社區的演進譜系,但是也不得不在社區前面加上定語以示區分。那么,社區制在我國是否具有獨特的內涵與邏輯?社區制由純粹的城市社會開始推廣到城中村,再到如今廣大的農村社會,這對城中村或農村社會意味著什么?目前,學界對這一問題尚未有充分的認識,關于城鄉統籌視野下的社區研究還是空白,缺乏對政策的解釋與回應能力,因而也就無法有效地指導基層治理改革實踐。中央政策將農村社會也納入到社區治理體系中來,這讓基層干部也感到困惑。筆者有一次受邀給揚州市民政局組織的全市社區/村書記做社區治理相關的講座,提問環節在場的村書記對于現行政策要求將村莊也變為社區,都感到很困惑。他們問:不知道政策為什么要將村莊變為社區?村莊變為社區,只是換個名稱,還是有實質的影響?和城市社區有沒有什么差異?揚州市基層干部的困惑,在一定程度上可以說也代表了全國基層干部的心聲。而對于這一重大政策與現實問題,學界尚沒有給出學理性解釋與機制性分析。本文將基于我國土地財政與城市公共服務[1]供給機制兩個維度,來嘗試理解我國城市社區的本質與獨特內涵,進而比較城鄉社區屬性的差異,重構社區的分類體系。唯有此,方能在城鄉統籌的背景下,構建既統籌設計又因地制宜的城鄉社區治理體系。

    二、土地財政與城市公共服務供給機制

    (一)快速城市化與社區建設時期的耦合

    伴隨著社會主義市場經濟體制的建立和單位制漸趨解體,單位辦社會的城市治理格局發生改變,原單位負擔的諸多福利職能和非經濟職能被剝離出來,分別推向市場、社會和國家。在城市住房商品化改革導向下,1998年停止福利分房,城市居住形態主要為:存量房屋以單位房改房和傳統鄰里街區私房為主,而增量房屋則以新建商品房為主,輔之以少量經濟適用房、廉租房和兩限房等保障性住房。由于傳統鄰里街區私房都是新中國成立前建設的,都是比較低矮的老舊建筑,除了少數具有歷史文物價值的建筑外,大部分都已經為城市三舊改造[2]政策而被拆除。單位房改房,基本上也都是1998年之前建設的住房,從五六十年代到八九十年代的都有,房屋也都有一定的房齡了,相較于新建商品房小區而言,往往被稱之為老舊小區。老舊小區住房一般為開放式的多層建筑群,在城市低效用地再利用的政策導向下,越來越多的老舊小區住房也被納入三舊改造的范圍。2000年在全國城市推行社區建設時,剛剛是住房商品化改革的開端,城市居住形態還是以單位小區或房改房老舊小區為主,商品房小區方初露端倪。而隨著住房商品化改革的深入,以單位小區、房改房老舊小區和傳統鄰里街區為代表的城市存量房屋是不斷減少的,而以新建商品房小區為代表的城市增量房屋是不斷增加的。

    2000年社區建設以來,與城市住房商品化改革相伴隨的是我國城市化的快速發展,具體表現在我國工業化發展、城鎮戶籍制度改革和人口遷徙政策的變革。1995年至2005年,九五和十五期間被認為是我國工業化發展迅速的階段,這為城市容納力提供了基礎。2000年前后,我國城市從人口遷徙限制和人口嚴格管控開始轉向城鄉人口融合和自由流動政策,大規模的打工經濟興起。同時,我國城鎮戶籍制度也開始松動和改革,先從中小城鎮改革再到大中城市,全國各城市先后紛紛推行購房落戶政策。由此,我國城市化步入了快速發展的時期,城市開發建設迅猛擴張,大量商品房社區開始興起。與此同時,隨著城市的擴張,都市也形成一種獨特的景觀——城中村,已經被城市包圍的都市村莊,由于不再從事農業生產,生活方式也已發生轉變,很多城市對之都采取村改居政策,即由原來的農村行政村村委會轉變為城市社區居委會管理體制,學界也將之稱為城市轉型社區。既有的社區研究都將關注的焦點放置在城市單位制及其解體的歷時性背景上,而忽視了社區建設開啟后與我國快速城市化進程的耦合,這對理解我國城市社區的內涵與邏輯具有重大意義。

    城鎮住房市場化改革和社區建設以來,我國城市目前已經形成多元化的住房體系和多樣化的社區類型。郭于華和沈原通過對北京市的考察認為我國城市目前的居住形態存在傳統街區、商品房、房改房、單位宿舍房、經濟適用房、兩限房、廉租房、拆遷安置房和城中村等九種住房類型,不同的居住形態構成了不同的城市社區類型。他們認為住宅產權的界定構成居住形態差異的根本因素,并將城中村農民因征地拆遷引發的上訪以及商品房小區業主維權行動,視為權利抗爭范式[[iii]]。簡單的將住宅產權作為私有財產權,無法把握城市住房性質的根本差異與社區運轉的深層機理。由于不同的社區類型是由轄區居民小區住房的性質決定的,因此要想理解社區的內涵與屬性就需要首先認識不同住房性質的差異。下文筆者將以商品房、經濟適用房、單位房改房與農村小產權房等四種主要性質的住房構成的社區類型為基礎,對不同住房與土地產權性質差異背后隱藏的土地財政、城市公共服務供給機制與現代財政平衡原理進行分析。

    (二)土地財政與城市公共服務供給原理

    一個城市的發達水平和該城市提供的公共服務質量是成正比的。城市公共服務的提供是需要成本的,這就涉及到城市公共品如何供應和公共財政來源問題。根據人的有限理性假設和公共品的非排他性特征,一旦可以不付出成本也可以享受公共服務,公共品供給便會面臨搭便車難題,這也是市場失靈的根源,因此就需要依靠政府通過強制性手段來收取公共服務費用,即稅收。城市公共物品與服務的提供,可以分為兩個階段:第一階段為城市開發建設期,涉及的是城市基礎設施與公共服務配套的一次性資金投入,相當于城市固定資產投入,面臨的是一次性資金投入與長期性收益之間的矛盾;第二階段為城市維護管理期,涉及的是城市公共服務維系的長期性開支,面臨的是長期性財政資金來源問題[[iv]]

    對于美國等西方民主政體國家,則是將之視為兩個分開的過程,第一階段是通過地方政府發行債券來融資,以解決城市基礎設施與公共服務配套的一次性資金投入與常期性收益之間的矛盾;第二階段則是通過地方政府每年征收財產稅以獲取用于城市維護管理的長期性支出[[v]]。由于完善的城市公共服務的供給帶來的正外部性外溢,帶動所在地房地產的增值,然后再通過每年征收財產稅,獲得用于公共服務成本的稅收財政,因此能夠有效防止城市公共服務生產的租值漏失,實現公共服務的成本與受益相一致的財政平衡原則。

    而我國由于地方政府不允許發行債券,也沒有財產稅,所以城市開發就面臨兩個問題:一是城市開發建設一次性投入的資金來源,二是提供的城市公共服務如何收回成本以及防止租值漏失[[vi]]。我國前后形成了兩種不同于歐美稅收財政的獨特模式,前期為計劃經濟時代的國企利潤上繳模式,實質是通過生產剩余積累形成的財政收入來提供城市基礎設施及公共服務配套。由于僅靠生產剩余積累而形成的財政資金短缺,決定了城市開發建設規模的有限性以及公共服務配套的低水平,這也是2000年前實行人口流動嚴格管控的原因。后期則為實行社會主義市場經濟體制改革后形成的土地財政模式,即國家壟斷土地一級市場,放開土地二級市場后形成的土地差價。從表象上來看,政府從農民那里低價征地,然后轉手在市場上高價賣地形成土地財政,被認為是侵犯了農民的權益、房價高企的推手和腐敗的淵藪,實則并沒有真正理解土地財政在我國城市化中的重大功能和背后的機制。

    正是通過國家壟斷土地一級市場,放開土地二級市場形成的土地財政,既有效地解決了城市開發建設的一次性投入的資金問題,又有效地解決了城市公共服務的成本回收和租值漏失問題。因為在土地財政模式下,城市開發建設和城市維護管理兩個階段的財政資金的獲取過程是合一的,不像在美國是前后分離的兩個過程。所謂的土地財政是由征地拆遷成本、城市開發建設成本(小區基礎設施及城市公共服務配套)、未來70年城市公共服務成本的貼現以及市場供求競爭下的剩余索取等四部分構成。進入土地二級市場上拍賣的國有土地,政府一般會訂立基準地價,即拍賣的地價款至少要能一次性收回該宗地的征地拆遷成本、城市開發建設成本以及未來70年城市公共服務成本的貼現。也就是說地方政府通過土地財政,不僅向購房業主收取了城市開發建設費用,同時一次性將未來70年政府提供公共服務的費用提前收取。這也就意味著政府向購房業主承諾在住房產權期內的未來70年提供免費公共服務[[vii]]。對于購房業主而言,則相當于是對城市的入股投資,在支付房地價款后,在未來70年就可以享受城市公共服務完善帶來的土地增值收益。此點也經常被詬病為地方官員在流動的任期制下竭澤而漁的短視行為,實則也不盡然,因為這部分財政資金并不是無謂浪費掉了。

    我們看到,土地財政除了用于城市開發建設,提供城市基礎設施及公共服務配套,以創造良好有競爭力的營商環境吸引資本投資外,地方政府還會將土地財政用于補貼工業地價以及對重點工業項目各種稅收減免等政策優惠,進行招商引資和發展經濟。不同于歐美等發達國家以所得稅和財產稅等直接稅為主,我國實行的則是以流轉稅和間接稅為主,而來自居民繳納的稅收收入占比不足10%[[viii]]。所以,地方政府將一次性收取的土地財政,通過用于補貼工業以招商引資發展經濟,就可以接轉化為未來可以持續獲取的稅收財政,從而形成將來城市維護管理階段公共服務供應的財政基礎,兌現對購房者的承諾。以直接稅為主的稅收財政模式對于國家的稅收征管能力要求較高,而且稅收征收成本也比較高。而我國以流轉稅為主形成的間接稅收財政模式,雖然稅負重,但對于個人稅負痛感并不明顯,國家的征稅成本相對較低。

    三、城市公共服務成本的支付:不同住房與土地產權性質的差異

    美國式的債券融資+稅收財政和我國式的土地財政+工商稅收模式是兩套不同的城市公共服務供給機制,但本質上都是現代財政平衡原理,即城市公共服務的成本和收益相平衡,以及城市公共服務的成本主要受由益者承擔。城市公共服務的受益者主要為市民或房產業主。同一時間開發建設的小區住房,不同性質與區位的房屋價格懸殊可能很大,其差異非主要源于房屋的建筑成本,而是源于土地使用成本。在上文對我國土地財政與城市公共服務供給機制分析的基礎上,研究發現不同住房土地使用成本的高低,實質上對應的是業主對城市公共服務成本支付的多寡,及其能享受到的城市公共服務水平的高低。下文將以商品房、經濟適用房、單位房改房與農村小產權房等四種住房的價格構成為切入點,分析其內在的土地產權性質與城市公共服務成本的差異。

    (一)國有轉讓用地與商品房

    根據《商品住宅價格管理暫行辦法》第五條規定,商品住宅價格由下列項目構成:(1)開發成本:a、征地費及拆遷安置補償費,b、勘察設計及前期工程費,c、住宅建筑、安裝工程費,d、住宅小區基礎設施建設費和住宅小區及非營業性配套公共建筑的建設費,e、管理費:以本款ad項之和為基數的13%計算,f、貸款利息;(2)利潤;(3)稅金;(4)地段差價,其征收辦法暫且由省、自治區、直轄市人民政府根據國家有關規定制定。商品房的價格構成中有很大一部分屬于開發商支付的土地使用權取得費用,即土地使用成本,商品房用地屬于國有轉讓用地,擁有70年的國有土地使用產權。由上文對土地財政的分析可知,土地使用權取得費用主要包括三部分:征地拆遷安置成本、城市開發建設成本(小區基礎設施及公共服務配套)以及未來70年為住宅小區提供的城市公共服務。此類土地使用權取得費用,可以稱之為廣義的土地出讓金。那么,購買商品房的業主,支付的房價中就包含了完全的城市公共服務成本,包括城市開發建設配套的公共服務和未來70年政府應提供的公共服務。因此,商品房可以自由入市交易,可以合法享受城市公共服務水平的提高帶來的房產增值收益。

    (二)國有劃撥用地與經濟適用房

    根據《經濟適用住房管理辦法》第二十條規定:確定經濟適用住房的價格應當以保本微利為原則……房地產開發企業實施的經濟適用住房項目利潤率按不高于3%核定;市、縣人民政府直接組織建設的經濟適用住房只能按成本價銷售,不得有利潤。具體而言,經濟適用房的價格構成為:(1)開發成本:a、征地費及拆遷安置補償費,b、勘察設計及前期工程費,c、住宅建筑、安裝工程費,d、住宅小區基礎設施建設費和住宅小區及非營業性配套公共建筑的建設費,e、管理費:以本款ad項之和為基數的13%計算,f、貸款利息;(2)利潤,3%以下的利潤;(3)稅金。商品房與經濟適用房的價格與成本相比主要是有兩個差異:一是有無地段差價,即有無土地出讓金,商品房土地性質屬于國有轉讓用地,需要繳納土地出讓金,而經濟適用房土地性質屬于國有劃撥用地,不需要繳納土地出讓金,兩者的土地使用成本不同;這里的土地出讓金可以稱之為狹義的土地出讓金,即廣義土地出讓金中扣除征地拆遷安置成本和城市開發建設成本之后的剩余部分。二是利潤是否受限制,商品房住宅不受限制,由市場自行決定。經濟適用房開發建設也需要繳納一定的土地使用權取得費,只不過和商品房相比,土地使用權取得費只包括征地拆遷安置成本和城市開發建設成本。因此,購買經濟適用房的業主,支付的房價中僅包含部分城市公共服務成本,即城市開發建設配套的公共服務。那么,經濟適用房的入市交易就受到一定限制,一般需要購買滿五年后,在補繳了土地出讓金(注:狹義的土地出讓金)后,方可入市交易,以合法享受房產增值收益。這里補繳的土地出讓金,實質就是支付的享受未來城市公共服務的成本。

    (三)復合土地產權與單位房改房

    房改房,又稱已購公有住房或售后公房,是國家對職工工資中沒有包含住房消費資金的一種補償,是住房制度向住房商品化過渡的形式,以住房簡單再生產和建立具有社會保障性的住房供給體系的原則決定的。房改房有三種出售方式,分別是市場價、成本價和標準價。按市場價購房的,產權歸個人所有,屬于商品房性質,可以隨時上市交易;按成本價購房的,產權歸個人,但一般滿5年后才能進入市場交易,交易前補繳土地出讓金,就可以變為商品房了;按標準價購房的,職工和單位共有產權,分享比例具體按照當年標準價占成本價的比重來確定,滿5年后入市交易時,需先補足標準價和成本價的差價,變為成本價購房,然后再補繳土地出讓金,或者出售時不補足標準價和成本價的差價,而與單位按產權比例分享房產增值數額。按照市場價購買的為商品房性質,土地性質為國有轉讓土地。按成本價或標準價購買的,類似于經濟適用房,具有保障性住房性質,土地產權為國有劃撥用地。以成本價購房的價格構成,和經濟適用房的價格構成相比,就是少了微利潤一項。因此,購買單位房改房的業主,能享受到的權利與利益,是由其支付的購房成本決定的,購房成本就包含了城市公共服務成本。

    (四)集體建設用地與農村小產權房

    我國實行城鄉二元的土地產權結構,即國有土地所有制和集體土地所有制。小產權房是相較于在國有土地上建設,并由國家發放國有土地使用證和房屋所有權(俗稱兩證)的大產權房而言的,具體是指在農村集體土地上建設的房屋,可以分為合法的小產權房和非法的小產權房。根據《土地管理法》的規定,農村宅基地性質屬于集體建設用地,根據一戶一宅原則,農民在宅基地上建設的房屋具有自住和社會保障性質,只能在本集體經濟組織內部轉讓或出售,且轉讓方此后就無法再無償分配新的宅基地。此類經過審批,按照法定面積建設的農村住宅,擁有的是集體土地使用證和房屋所有權證,為大多數普通農村合法的居住形態,可謂是合法的小產權房。另外一類則是未經審批、違規超越法定宅基地和房屋面積,或違法占用耕地建設的住宅,屬于違法的小產權房。而城中村由于被城市包圍的地理位置優勢,可以免費分享城市公共服務溢出的正外部性,帶來土地非農利用的大量增值利益,因而具有較強的違法使用和開發集體土地的獲利動機,第二類的非法小產權房較為普遍。此類非法小產權房,屬于違建,無法獲得國家國土和房管部門頒發的土地使用證和房屋所有權證,因而就無法入市自由交易。

    大產權房和小產權房之間的根本差異,不在于房屋所有權,而在于土地使用權性質。我國《土地管理法》規定,國家壟斷土地一級市場,放開土地二級市場。集體土地所有權是不允許自由交易的,集體土地使用權只允許在集體經濟組織成員內部之間轉讓,只有國有土地使用權可以入市交易。集體土地要想轉為國有土地性質,只有通過國家先征收后再轉為國有土地性質一條路徑,即國家壟斷土地一級市場的內涵,已經征轉為國有的國有土地使用權便可以在市場上自由交易,即放開土地二級市場的內涵。對此,這常被學界和媒體批評為政府低價從農民那里拿地,高價在市場上賣地,賺取巨額差價,侵犯農民的權益,并呼吁集體土地與國有土地同地同權同價,或者主張集體土地直接入市等[[ix]]。然而,這實則是對我國土地財政的嚴重誤解,不了解我國城市公共服務的生產原理。小產權房相較于城市商品房而言,根本的差異就在于沒有繳納國有土地使用權取得費,或者說沒有支付城市公共服務成本,具體包括征地拆遷安置成本、城市開發建設成本(小區基礎設施及公共服務配套費)以及未來70年城市公共服務費用。因此,農村小產權房不能合法自由入市交易。

    四、社區的屬性與分類:名義社區和實質社區

    社區治理路徑的選擇應和社區自身發展過程以及社區屬性相一致,這是社區治理體系建設的基本前提。社區一詞雖然是舶來品,但是在創造性地引入中國并落地后,便具有了其獨特含義和生命軌跡。我國社區自身發展的過程主要有兩個特征:一是在過去城鄉分治體制下,社區特指城市基層社會的治理單元;二是社區的地理邊界不像西方國家基于文化認同自然形成的,也不需要經由轄區居民投票決定,而是由政府基于方便服務管理與居民自治的原則而做的行政區劃調整,和西方國家社區的屬性與邊界不同。新時期將特指城市基層社會治理單元的社區概念擴大到鄉村社會,構建統一的城鄉社區治理體系時,需要首先深入研究城鄉社區的屬性及其分類,方有可能建構出既有共性又有特色、既統籌設計又因地制宜的城鄉社區治理體系。

    (一)社區的屬性:產權、社會、財政關系屬性

    結合土地產權性質與城市公共服務生產機制兩個維度,可以將紛繁多樣的城市住房主要劃分為三類:商品房、保障房和農村小產權房,其中經濟適用房、房改房、拆遷安置房和兩限房均可歸為保障性住房范疇。其土地性質依次為國有轉讓土地、國有劃撥土地和集體土地,相應地承擔的城市公共服務成本的完全度分別為完全、不完全和未承擔。因此,國有轉讓土地性質的商品房,可以自由入市交易,由于購房款中土地使用權取得費既包括了征地拆遷安置成本與城市開發建設成本,也包括了未來70年城市公共服務成本,便能完全分享由不斷完善的城市公共服務帶來的房產增值利益。而國有劃撥用地性質的保障房,入市交易有一定限制,由于購房款中土地使用權取得費中只包含征地拆遷安置成本與城市開發建設成本,沒有支付未來70年城市公共服務成本(表現為狹義土地出讓金),因此便無法直接分享城市公共服務完善帶來的房產增值利益。而是在購房滿五年且補繳土地出讓金的前提下轉變為商品房后,方可獲得房產增值利益。商品房和保障房都是建設在國有土地上,沒有實質性差異,都可入市交易,只是保障房在滿足一定條件下可以轉為商品房性質,兩者都符合城市公共服務提供的現代財政平衡原理。

    而對于農村小產權房而言,雖然其中的城中村很多城市已經實施村改居政策,成為城市村改居社區,但是城中村小產權房是建設在農村集體土地性質上,沒有支付土地使用權取得費,也就沒有承擔城市開發建設成本和未來的城市公共服務成本,因此也就無法自由入市交易,獲取城市公共服務完善帶來的房產增值利益。由于城中村的地理位置優勢,雖然無法通過合法交易土地以及住宅來獲取土地增值利益,但是由于歷史的原因以及監管的困難,城中村往往具有很強的沖動非法利用土地,以分享城市公共服務外溢帶來的土地增值利益,主要表現為小產權房的出租收入。一般農村與城中村小產權房的邏輯實質上是一樣的,只是一般農村的地理位置因遠離城鎮,缺乏分享城市公共服務完善帶來的土地增值利益罷了。那么,我國紛繁多樣的住房類型構成的社區,最根本的還是城鄉之間的差異,理解了城中村小產權房構成的村改居社區的邏輯,便能理解一般農村也要轉變為社區的內涵。

    具體而言,城鄉社區的屬性的差異主要為:(1)產權屬性。社區的土地產權結構對社區公共利益產生最直接的影響,決定著社區居民之間的利益關聯度,并制約著居民社區參與的動力與行為。在我國土地管理制度下,城市社區與村莊之間的本質區別在于土地產權性質的差異,城市社區為國有土地,國有土地使用權可以在土地二級市場自由轉讓,那么形塑的是開放性的社區經濟結構。而村莊實行的是集體產權土地,集體成員權的取得無法自由流動,形塑的是封閉性的村莊經濟結構。(2)社會屬性。不同的土地產權結構進而形塑了社區內部不同的社會關系結構,在城市社區開放性的經濟結構下,社區成員的進入與退出是高度自由而流動的,形成的也是開放性的社會關系結構。與此相對,相對封閉的村莊經濟結構形塑的是相對封閉的社會關系結構,血緣與地緣關系相互交織。社區居民的家庭關系、社區關系與社會關系構成的社會資本結構不同,進而決定了居民社區參與的動力與行為的差異。(3)財政屬性。由于我國獨特的土地財政與城市公共服務供給機制,不同土地產權性質的住房實際上包含了城市公共服務成本支付的差異。城市國有土地上的社區,由于市民在購買房屋時支付了城市公共服務的成本,因此社區公共服務的供給需要由政府財政負擔。而由于農村土地實行集體所有制,村莊擁有集體經濟,村莊內部的公共服務一般需要集體經濟負擔。

    (二)社區的分類:名義社區與實質社區

    不同的居住形態構成了不同的社區類型。我國社區的范圍是基于管轄便利原則而劃定的行政邊界,既可能為單一住房性質的社區,如一個大型商品房小區構成的社區,或若干個商品房小區構成的社區;也可能為若干不同性質住房構成的混合社區,如一個社區轄區內同時包括有商品房小區、各類保障房小區或城中村等其中至少兩類住房。為了分析和理解的便利,研究采取理想類型建構的方法,即均采用單一住房性質構成的社區類型為基礎。因此,根據小產權房、商品房和保障房的居住形態可以相應建構為農村社區、村改居社區、商品房社區和保障房社區。我們知道,保障房和商品房用地都是國有土地性質,土地使用權取得費都包含了城市開發建設成本,其中就內含了居委會和派出所等公共服務配套設施。所以,商品房社區和保障房社區支付了城市公共服務的成本,作為城市公共服務范疇的居委會和派出所等,就需要納入政府公共財政支出的范疇。

    在城市化導向下實施村改居政策,城中村由村委會轉為居委會建制,并不僅僅是牌子的變化,還意味著牌子背后城市公共服務責任的轉移。城市商品房和保障房社區居委會的人員工資、辦公經費以及公共服務開支等一開始就是納入地方政府財政的,屬于政府向城市居民履行提供公共服務的承諾,因為購房居民支付了城市公共服務費用,這實質上也是市民化的成本或門檻。對于村改居社區而言,最核心的利益在于土地,雖然村改居政策中包含有集體土地轉變為國有土地的內容,但只是實現名義上的轉變。如深圳市2004年的農村城市化政策,政府只實現了將少量未利用土地通過征地補償轉變為國有土地,大量已經開發為非農利用的土地還是在原村集體和村民手中,包括原村集體在集體土地上開發的工業廠房以及商廈酒店等物業,以及村民在宅基上搶建加建以用于出租的樓房,實質上都屬于小產權房。由于集體土地是村集體和村民無償取得的,由于歷史和地理位置優勢的原因獲得了土地非農利用的機會,免費分享了城市公共服務完善帶來的正外部性,但并沒有支付城市開發建設的公共服務成本。

    由于我國尚未實行財產稅,城市政府提供的公共服務在城中村地區就會產生租值漏失。在村改居以前,原村集體和村民在享受土地非農利用產生的土地增值收益同時,負擔本村集體內部公共服務事業的開支,如村辦小學、環境衛生、治安、公園、道路等,具有內在的合理性。因為村級公共服務環境的完善,吸引資本和外來務工人員的流入,帶來的土地增值收益還是屬于原村集體和村民的,成本和收益具有關聯性。但是在沒有財產稅,也沒有通過將集體土地轉變為國有土地間接繳納城市公共服務費用的前提下,通過一次性的城市化政策推行村改居改革后,政府便承攬起村改居社區的公共服務責任,實質上相當于政府公共財政向村改居社區的二次轉移。因此,村改居社區享受的城市公共服務收益和成本是不對稱的,享受到的權利和義務也是不平衡的。

    此外,由于村改居社區仍然是集體土地性質,而集體土地的使用權僅允許在集體組織成員內部轉讓或出售,不允許向城市居民等非集體經濟組織成員買賣,而且集體土地的分配具有成員權和身份屬性,所以村改居社區的小產權房就不能自由入市交易。相較于商品房和保障房社區而言,村改居社區在-地關系上形成的是一種封閉性和排斥性的社區經濟關系結構,及其衍生出來的-人關系上形成的也是一種基于血緣和地緣交織的封閉性社會關系結構。因此,從社區經濟關系結構、社會關系結構以及公共服務關系等方面去看,村改居社區和城市商品房社區及保障房社區都有質的不同。

    商品房社區和保障房社區用地都屬于國有土地,雖然保障房一般需要在滿5年后補繳土地出讓金后方可自由入市交易,但是這本身就是符合現代財政平衡原理的。享受房產增值收益是以支付城市公共服務對價為基礎的,在滿足條件后保障房便可轉化為商品房,自由入市交易。因此,商品房和保障房社區形成的都是開放性的現代經濟結構和社會關系結構。對照之下,在土地性質沒有轉變的情況下實施農村城市化政策,只是一種名義上的城市化,村改居社區也就只是一種名義社區。與之相對,筆者將以商品房社區和保障房社區為代表的城市社區稱為實質社區。“名義社區”與“實質社區”在社區經濟關系、社會關系以及公共服務關系結構不同的情形下,社區治理體制和機制的設計也應該不同。

    五、結論

    社區治理是社會治理系統的基礎單元,是國家治理體系的微觀細胞。社區治理問題關系到國家基層社會治理模式的變革,社區治理體系和治理能力的現代化也是國家治理體系和治理能力現代化的重要推動力量,那么如何選擇和實施有效的社區治理模式是一個重要的兼具理論與政策現實意義的問題。然而,在城鄉二元結構的前提下,我國基層社會長期實行的是城鄉分治體制。在人民公社時期,城市社會實行的是單位制為主、街居制為輔的組織體系,而鄉村社會實行的是政社合一的人民公社-生產大隊-生產小隊的組織體系。改革開放后,80年代初人民公社漸趨解體,隨著以村民委員會為代表的村民自治制度創新,我國鄉村社會便進入了“鄉政村治”建設階段,形成了鄉鎮-行政村-村民組的基層組織體系。而在城市隨著單位制的式微,街居制逐漸走向城市基層社會管理的前臺,并于2000年在全國城市開啟社區建設運動。因此,社區制在我國起初專指城市基層治理組織。

      隨著社區概念的泛化使用,進一步被吸納進國家政策決策。過去城鄉二元結構下的城鄉分治體制正在向城鄉一體化下城鄉共治轉型的新時代邁進。由過去城鄉分治向城鄉共治轉型后的城鄉社區治理體系建設將是新時代我國基層社會治理現代化改革探索的重大議題。然而,基于土地產權與城市公共服務供給機制兩個維度的分析得知,城鄉社區的屬性存在很大差異,筆者用“名義社區”與“實質社區”對之分類。然而,在我國治理實踐中,村改居社區大量存在,村莊變社區、村委會變居委會、村民變市民,不僅僅是名義的變化,還包含著實質上的財政關系的轉變。因為轉變為村改居社區后,社區公共服務與管理的支出都要由政府財政負擔。這是中央政策在推動構建城鄉社區治理體系時不得不面對的主要問題之一。因此,因此,城鄉社區屬性的差異要求城鄉治理體系的建設不能簡單的“一刀切”,而應根據新時代變化了的社會主要矛盾對社區進行再分類,方能構建既有共性又有特色、既統籌設計又因地制宜的城鄉社區治理體系。



     基金項目:教育部哲學社會科學重大攻關項目“完善基層社會治理機制研究”(14JZD030)。

    作者簡介:張雪霖(1989-),女,副研究員;研究方向:城鄉基層治理。

    [1] 本文所用的“城市公共服務”是借用公共經濟學的概念,泛指由政府提供的城市公共物品與服務public goods and services),而非指與公共管理職能相對應的狹義公共服務。

    [2] “三舊改造”指舊城鎮、舊廠房、舊村居改造。



    [[i]] 劉宣. 快速城市化下轉型社區空間改造的障礙——廣州、深圳案例[J]. 地理研究,20104:693-702. 李志剛、于濤方、魏立華、張敏. 快速城市化下轉型社區的社區轉型研究[J]. 城市發展研究,(5:84-90. 黃銳、文軍. 從傳統村落到新型都市共同體:轉型社區的形成及其基本特質[J]. 學習與實踐,20124):75-82.

    [[ii]] 李培林.當前社區研究的三個面向,載《清華社會學評論》(第七輯)[M]. 北京:社會科學文獻出版社,2017:182.

    [[iii]] 郭于華、沈原、陳鵬主編. 居住的政治:當代都市的業主維權和社區建設[M]. 桂林:廣西師范大學出版社,20141-21.

    [[iv]] 趙燕菁、劉昭吟、莊淑亭. 稅收制度與城市分工[J]. 城市規劃學刊,20096):4-11.

    [[v]] 趙燕菁. 城市化的幾個基本問題(上)[J]. 北京規劃建設,20161):156-158.

    [[vi]] 趙燕菁. 城市化的幾個基本問題》(下)[J]. 北京規劃建設,20163):147-150.

    [[vii]] 趙燕菁、莊淑亭. 基于稅收制度的政府行為解釋[J]. 城市規劃,20084):22-32.

    [[viii]] 趙燕菁. 土地財政與政治制度[J]. 北京規劃建設,20134):167-168.

    [[ix]] 周其仁. 城鄉中國(上)[M]. 北京:中信出版社,2013.

    周其仁. 城鄉中國(下)[M]. 北京:中信出版社,2014.

    Nominal Community and Substantive Community

    the Nature and Classification of the Community

    ——Based on the perspective of land property and

    urban public service supplying mechanism

    ZHANG Xuelin

    Abstract   Under the urban-rural divide and control system, the “community system” initially refers to the urban grassroots governance unit of China. However, due to the generalization of community concepts, the connotations and attributes of communities tend to be blurred. Based on the two dimensions of land property and urban public service supplying mechanism in China, the study reveals the differences of connotations and attributes between urban and rural communities, and then reconstructs the classification system of the community, dividing it into “nominal community” and “substantive community”. In the new era of transition to urban-rural co-governance, it will help to build a system of urban and rural community governance that has both commonality and characteristics, both integrated design and local conditions.

    Keywords  community; land finance; urban public service; nominal communitysubstantive community

  • 責任編輯:zhangxuelin
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