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    一、問題

    近年我們持續追蹤農村土地制度改革問題,最新關注的方面之一是農房抵押貸款。

    媒體及學界普遍認為農村土地的社會保障功能應當由地方政府來承擔,而應該發揮農村土地的財產功能。農村土地制度改革中的農村房屋抵押貸款,賦予農村土地金融的功能,將盤活了農村資金、資源和資產,解決了農民貸款缺合法有效處置物的問題。基層干部在宣傳農村宅基地確權改革的好處時直接地說:“有了權證,農戶就可以拿權證到銀行貸款融資發展生產,解決融資難的問題”。

    一旦進入到基層農村金融的實踐,則發現事情比較復雜。目前農房抵押貸款的首要特征就是“政治性”,農村住房抵押貸款體現的是自上而下的行政意志,是地方政府積極改革的一種標志,銀行和農戶均是積極參與改革的一員,而媒體則僅僅將這種表面的積極性反映出來。事實上,農村經濟生活中,只有極少規模經營戶存在貸款需求,他們的需求在市場上能獲得滿足,貸款難是相對而言的。其次表面上的抵押貸款背后是“無抵押”貸款。我們發現為了應對這些貸款需求,具有競爭性的農村基層金融機構已經發展出一套“小微金融”制度體系,其突出特征就是“無抵押”。因此在實踐中,銀行即使配合地方政府把農房納入抵押物,銀行仍然主要參考農戶信用及經濟能力。可見學界及媒體及學者普遍認為農村無合法的、可處置的抵押物影響農村金融是片面的。

    二、相關政策的突破

    法律一直限制農村住房通過抵押方式流轉,因為它有可能讓農戶失去唯一的房屋,流離失所,而銀行成為集中分散房屋資產的主要經營者,有失基本的公平正義。另外房屋是特殊的財產,它必須依附在土地上才能完整地存在。抵押房屋實際連同土地一起抵押,這就必須有一個前提,抵押人必須對房屋擁有完全的處分權,對房子附著的土地同時擁有可轉讓的使用權。而根據《憲法》和《土地管理法》,宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得用于抵押。既然農村宅基地不得抵押,而宅基地上的房子又不能離開土地而單獨存在,所以一般來說農村房屋不能用于抵押。

    為了突破現有法律限制,中央層面進行了相關的改革。十八屆三中全會公報第六部分第21條規定:保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點,探索農民增加財產性收入渠道。2015年開始的農村宅基地制度改革試點的一項重要內容是,“配合農民住房財產權抵押擔保試點,探索宅基地權益的實現方式和路徑”。按照重大改革于法有據的要求,這項改革獲得了全國人大常務委員會授權:在試點地區暫時調整實施集體所有的耕地使用權、宅基地使用權不得抵押的規定。在防范風險、遵守有關法律法規和農村土地制度改革等政策的基礎上,賦予農村承包土地的經營權和農民住房財產權(含宅基地使用權)的抵押融資功能。

    實際操作中,地方政府主要依據是中國人民銀行等在2016315日出臺的《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》,該文件對農房貸款立法的目的、農房房地的定義、申請條件、風險防控等進行初步規定,作為地方政府制定政策的依據。對該項貸款可能形成的風險,《暫行辦法》有三條值得注意。

    第四條:申請農房貸款的條件之一是“除用于抵押的農民住房外,借款人應有其它長期穩定居住場所,并能提供相關證明資料”。在農村“一戶一宅”的制度安排下,借款人的其它長期穩定居所要么是城市商品房,要么是親屬所能提供的有保障居所。第十二條關于違約處置條款,“貸款人(銀行)應當結合試點地區實際情況,配合試點地方政府在保障農民基本居住權的前提下,通過貸款重置等方式處置抵押物,抵押物處置收益應由貸款人優先受償。”關于抵押物如何處置。“變賣或拍賣抵押的農民住房,受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內,即在限于本集體經濟組織內部符合條件的農戶”。這一條款強調地方政府對農民基本居住區的保障,強調農村住房流轉范圍仍是受限的。第十三到第十五條,要求地方政府對農戶和銀行配套優惠政策。“鼓勵地方政府設立農民住房財產權抵押貸款風險補償基金,用于分擔自然災害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農民基本居住權益,或根據地方財力對農民住房財產權抵押貸款給予適當貼息,增強貸款人放貸激勵。鼓勵試點地區通過政府性擔保公司提供擔保的方式,為農民住房財產權抵押貸款主體融資增信”。政策仍然強調地方政府保障農民居住權的義務,還強調地方政府提供優惠性政策激勵銀行和農戶參與到農房抵押貸款中,這也是實際的操作。

    可見《暫行辦法》體現了政策的審慎和矛盾:一方面改革要賦予農村宅基地更大的權能,賦予農村住房抵押融資功能,允許農村宅基地流轉,達到金融支農的目標。另一方面改革要堅守底線,要堅持農村土地的集體所有制,要堅持保障農戶基本居住權益,限制農村宅基地流轉的范圍。 

    三、地方推進農房抵押貸款的實踐

    Y縣金融辦報告說,2016年到20173月份,各金融機構發放農房抵押貸款40多宗,貸款總額為600萬元。貸款期限一般是1年期,利率約8%

     中國農業銀行是最先參與農房貸款的銀行。20165月份參與的H村的第一批546萬元貸款,具有高度的政治和象征意義。這五戶貸款額度分別是10萬元、10萬元、10萬元、8萬元和8萬元,貸款期限為1年,貸款額度一般按照房產評估價值的50%計算。銀行和農戶約定的貸款期限為1年,年利率為54,非常優惠。五戶的貸款用途分別是:1戶用于農資店;1戶用于租金果園;1戶用于擴大養殖規模;2戶用于購買挖機。

    地方性的農商行是支持農房貸款的主力。在201610月,農商行在L村做了3例農房抵押貸款,貸款利率為7.83%。三戶的情況分別是:李承堡,棉花收購商人,房產評估19.9萬元,貸款10萬元,房屋在集鎮上。劉建國,農資經銷商,其房產評估31.5萬元,貸款10萬元,房屋在集鎮上。張公年,家庭農場,種地150畝,春耕需要生產資料,房產評估22萬,房屋位于一般的農村地區。貸款能做11萬,但是他僅需要4萬元。

    我們和基層農商行信貸員進行了多次訪談,從銀行的角度理解農房抵押問題。一個重要特征是農房抵押貸款需要較為復雜的規范,我們找到一份資料目錄,貸款需要的資料手續有25項之多。涉及農房抵押貸款形成的規范和手續主要有:財產共有人簽字;村委會及村民代表大會同意其宅基地抵押及會議記錄;國土資源局出具的抵押登記;價格認證中心出具評估報告;親戚出具同意接納證明;個人向村委會出具“不再申請宅基地”證明(及超面積部分一并處置承諾書);抵押合同等。有許多干部和農戶認為手續過于繁瑣,不愿意貸款,有一定的理由。而銀行信貸員認為這有合理性。由于農房和宅基地的特殊產權屬性,從降低銀行風險的角度,銀行必然要求更多規范。按照《暫行辦法》的要求,申請農房貸款的前置條件之一是申請人有另外的長期穩定居住場所,在實踐中,銀行要求農戶提供二套房證明或親屬同意接納書。由于宅基地是集體土地,所有權在村集體,因此銀行要求農房抵押過程中村委會主任和村支部書記簽字同意處理抵押宅基地,全體村民代表需要簽字同意并留下會議記錄。從農村宅基地管理的角度,“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”,因此政府及村委會要求農戶簽訂“不再申請宅基地承諾書”。由于農戶普遍超面積占有宅基地。為了商業的審慎,銀行要求農戶簽訂“超面積部分一并處置承諾書”。涉及到土地使用權抵押,因此國土資源局需要出具同意抵押意見書。

    四、農房抵押貸款和農村小微金融的市場

    表面來看,從農村抵押政策出臺和農房抵押貸款的數量增長中似乎得出這樣的“因果關系”,農房抵押貸款解決了農戶貸款難的問題。而進入到農村金融實踐中去,可以觀察到農房抵押貸款不過是外部輸入的帶有政策性和政治性的農村貸款產品。農房抵押這款新產品是否激勵了銀行大規模向農戶貸款需要深入分析。我們的觀點是,銀行金融供給是市場地決定的:農村經濟越發達,金融需求越多,基層金融供給也就越多,銀行業利潤也越多,這不需要政策激勵。反之則基層金融供給就越少。

    為適應經濟社會發展,農村這些年形成了一套成熟的“小微金融”制度,涉農貸款總量不斷增加。同時的特征是,隨著農民收入的提高、信貸政策的收緊和信貸程序的規范化,向銀行申請貸款的農戶比例比九十年代的金融混亂時期要少得多。在九十年代,一個村莊曾經有20%的農戶向銀行(農商行的前身“農村信用社”)貸款解決生產生活問題,而目前向銀行申請貸款的農戶不足1%。劉水鎮有5萬人口,2016年該行全年貸款86筆,大約金額為700萬元,每筆貸款平均為8萬元。從總體趨勢來看,農村金融的覆蓋面越來越小,這是現代化的必然趨勢,反映了農戶收入的提高,反映了生產的集中,并不是什么不合理或什么社會問題。相應地農村金融在集鎮的網點日益萎縮,金融服務日益集中到地方性的農商行,這是由于全國性的大銀行向基層延伸成本過大。在Y縣農村,從農村信用合作社演變而來的農商行布點最為廣泛,在10個鎮,一共有8個支行,有18個點,而農業銀行僅有2個點,其它銀行原來曾經在基層集鎮有網點,后來均撤出鄉村了。

    農村小微金融的基本功能緩解農村的規模經營戶(大戶)生產生活中資金的短缺,主要是生產性的資金短缺。生產性貸款占比例80%,貸款需求的特點是周期短,額度小。貸款農戶往往是普通農戶中的經營大戶,他們的貸款需求一般在5萬元,少數經營大戶用購買大型機械的需求,可能需要大約10-20萬元的資金。和農業生產的生產周期相適應,貸款期限一般是1年。目前已經非常成熟農村小額信用擔保貸款額度已經達到20萬元,能滿足其經營所需資金。操作方式也十分簡單,只需要有經濟能力好的農戶擔保就可以,可以是公務員或教師等公職人員,也可以是有信用的農村經濟能人等。

    如果貸款需求大于20萬元,它一般就不是普通農戶了,其經營性質是企業。比如農村大型的糧油加工廠,在收購季節需要大額周轉資金,還比如下鄉的大型工商資本,種植數百畝大棚蔬菜,建設種苗加工廠。對他們,目前基層銀行也有非常成熟的多戶聯保貸款,額度為50萬元。而且這些企業所有者一般有城市商品房、工業廠房等抵押物。如果是重點農業龍頭企業,地方政府一般還會協調銀行提供優惠貸款。他們就不再屬于農村小微金融的范疇,而是城市金融的一部分。

    現在出臺的農房抵押貸款的意義對這兩類經營者意義不同。對于第一類經營大戶,小額擔保貸款就能解決資金短缺問題。而對于第二類企業工商資本而言,相當于小額貸款額度的農房貸款也缺乏經濟意義。

    四、農房“抵押”貸款的內在機制:無抵押

    從實踐來看,銀行決定是否向農戶放貸和農戶是否有抵押物關系不大,不能用在城市的住房抵押貸款想象農村,我們稱之為“無抵押”貸款。因此,我們就能理解基層銀行對農房抵押產品的積極性不高的內在緣由。按照信貸員的說法,“農房抵押貸款的優點是無需擔保(減少了擔保手續),利率低(比小額擔保的利息低2厘),缺點是安全性較差。農戶違約后難以處置,這無關于農房的法律權能。由于大多數農房處于偏遠地區,即使法律允許處置也難以實現抵押物價值,或實現起來成本巨大。因此我們還是主要看貸款人的人品和還款能力”。這就是下一節所要討論的農房“抵押”貸款的內在機制。

    相對于學者及媒體人,希望獲得貸款利潤及承擔相應風險的銀行是最為理性的。從調查來看,農房抵押貸款操作中,銀行最為重視的不是有關房屋和宅基地產權及抵押處置的協議,而是三項關乎農戶還款能力的資料。

    一是經營項目相關資料,一般來說銀行最傾向于生產性貸款,首先是農村個體工商戶(如農資大戶、農機大戶),其次是農村種養殖大戶。據信貸員報告,生產性貸款占比達80%以上。

    二是農戶經濟調查,信貸員對農戶進行詳盡的調查,獲得農戶經濟能力信息。農戶家庭的土地、房屋、務農、務工和經商收入,均需要詳盡地展示出來。

    三是是社會信用報告及正規的個人征信報告。社會信用指的是農戶在村莊中的口碑,這需要通過訪問村干部等獲得,正規的個人征信報告則來源于金融機構的記錄,看是否有不良記錄。

    以上手續是最近10年來規范的農村貸款守則中一直都有的,農房抵押貸也延續了這些做法。因此我們認為農房抵押貸款的實現機制仍然是“無抵押”。無非是在自上而下推動下,傳統小額貸款產品被人為加上了一層農房抵押貸款的外殼,而聯結銀行和農戶貸款關系的機制仍然是傳統的。

    在我們看來,基層銀行發展起來的“無抵押”貸款秩序。有的銀行總結為“三看三不看”的風險識別技術,即不看報表看原始,不看抵押看技能,不看公司治理看家庭治理,更加重視本質特征。這一秩序依賴于銀行金融機構的“重心下沉”,依賴在基層的組織體系及其對農戶詳細的經濟社會調查,本質上是在缺乏抵押物的鄉村社會里“貸款管理模式”的創新。比如農商行在流水鎮在整個宜城有8個支行,18個網點,其中流水鎮有4個網點,有6個外勤,21個內勤。銀行對信貸員(外勤)的考察采取“四包一掛”的模式,銀行通過考察信貸員經手放貸的筆數、金額、收息和還款率來考核信貸員。信貸員盲目地給農戶放貸導致貸款難以回收是要負責任的。當缺乏類似城市的抵押資產時,銀行看重的是貸款人本身,那么如何具體地去了解貸款人就非常重要。信貸員長期在農村社會,和各村村干部和經濟精英打交道,非常了解農村有金融需求的農戶的經營及社會關系狀況。基層銀行還采取老信貸員帶新信貸員的機制,熟悉本區農村社會的經營大戶。

    我們搜集到一個信貸員向上級銀行匯報的農戶調查報告非常好地說明了這一點。

    信貸員需要在調查報告中向縣農商行報告申請貸款農戶的基本情況、資產及負債情況、客戶融資及資信情況、貸款用途、還款來源、利率定價,最后作出調查結論(發達地區及城市的信貸員挑選有價值的“標的物”,例如城鎮位置的住房)。信貸員的報告這樣寫道:“流水鎮劉臺村劉建國以農房抵押10萬元,用于經營農資,準備購買化肥農藥種子,5萬元用于購進農資,5萬元用于周轉資金。還款來源:第一還款來源,農資經營收入和農地經營收入,第二還款來源,在落花譚街道的住房(宅基地抵押貸款),抵押物足值。調查結論:因該貸款抵押物為農房,處置時受一定限制。不過經實地調查和測算,劉建國信用關系較好,經常和我行發生業務關系,本次申請周轉資金10萬元,用于經營周轉使用經營農資店,同時歐樂支行便于管理監督。

    這份調查報告十分重要,它表明銀行重視的是實質性的農戶的經營能力和信用狀況,農房抵押僅僅是形式化的,是不重要的。銀行優選的貸款農戶一般是農村中的經濟能人,腦子活、社會關系廣、勤勞,他們具有多元化的生計模式,務農、務工和經商往往是同時存在的,這就能夠應對小額貸款產生的風險。比如我們的一個貸款農戶陳代合,年紀55歲,經營了150畝土地,承包了100畝魚池,還是村里的西瓜“代辦”。他2016年他試圖建設豬場,在農業銀行貸款10萬元。銀行為這戶貸款的理由很充分,這戶的還款能力強,即使他的養殖失敗了,他還可以用耕地和魚池收入來彌補。

    六、結語

    綜上可以得出以下結論

    1、國家關于農房抵押貸款的政策是謹慎的。中央政策強調銀行應當配合試點地區政府在保障農民基本居住權的前提下通過多種方式處置抵押物。且處置農民住房(宅基地)時,受讓人范圍原則上限制在集體經濟組織內部。對于有人認為政策突破不如預期,我們要實事求是地分析,完全沒有必要為了“突破”而“突破”,為了“改革”而“改革”。

    2、農房抵押貸款實際無關乎“農房”,銀行放貸積極性和允許農房抵押關系不大。在農房抵押貸款的案例中銀行優先考察的依然是其信用(人品)和還款能力,目前實踐的農房抵押貸款的實質是無抵押特征的農戶“信用”貸款而不是“抵押貸款”。銀行把(小額擔保)貸款做成抵押貸款的形式無非是手續更復雜些,回應了自上而下的改革需求。

    3農戶融資需求并不大,農商行等主要服務農村的銀行開發的以小額擔保為主的金融產品能夠滿足需求。絕多數農戶從事小規模生產,沒有貸款融資需求,只有不到1%的農村經營大戶有貸款需求,也是小額且短期的需求。少數工商企業的大額貸款需求并不是農房抵押貸款所能滿足的。

    4農房抵押擔保的實質就是將農房“金融化”,這將大大增加農戶的社會風險,不利于農村社會穩定。土地制度改革以增加農戶融資能力的名義變革農村宅基地制度,允許住房(財產權)“抵押、擔保、轉讓”,后果是取消“一戶一宅”特征的農村宅基地制度及所提供的住房保障。當國家難以用其它方式的住房保障來滿足農戶居住需求,傳統的住房保障又不復存在,那么農村乃至城市政治社會穩定就面臨重大風險

    因此本文提出的政策建議是:要嚴格按照中央要求,慎重穩妥推進住房財產權“抵押、擔保、轉讓”,正確地總結經驗,明確意識到制度變革的風險,而不是陷入意識形態的窠臼。國家要堅持目前農村宅基地制度,保障農戶基本居住的權利。這一基本制度是改革開放以來中國快速現代化過程中,城鄉社會保持穩定的原因,不能輕易變動。對于少數農村經營大戶及農村工商資本的金融需求,國家完全可以通過其它的方式,激勵銀行開發出適宜的金融產品。銀行也實際上已經開發出多種多樣的金融產品滿足他們的需求。銀行及農村經營大戶均是市場主體,他們就貸款自動地形成市場秩序的均衡。國家完全沒必要根本改革關乎絕大多數普通農戶基本居住權利的宅基地制度,把大多數農戶推入市場風險中。

  • 責任編輯:whj
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