• 大城市少數族群攤販治理的難題及對策研究

    ——基于H的實地調研分析

    魏程琳*

    (西北農林科技大學人文社會發展學院,陜西楊凌,712100

    摘要:改革開放以來,我國進入各民族跨區域流動日益活躍,這在促進民族文化交融的同時,也給城市管理體制帶來挑戰。在民族政策政治化的背景下,少數族群流動攤販常常將日常行政管理問題民族化并通過群體暴力行動將之政治化,地方政府在相關事務上采取的有失原則的息事寧人策略變相鼓勵了該類行為,誘致城市治理中族群問題泛政治化的傾向,惡化了大城市治理體系。我國都市政府應在治理結構、民族社會融合等方面多下功夫,構建和諧的城市民族關系,提升城市治理能力。

    關鍵詞:少數族群;攤販;城市治理;泛政治化

     

    一、問題的提出

    在20149月召開的中央民族工作會議,習近平總書記全面分析了我國民族工作面臨的國內外形勢,會議指出“改革開放以來,我國進入各民族跨區域流動的活躍期”,會議強調要重點做好少數民族流動人口的服務管理工作。目前全國少數民族流動人口有2000多萬,約占少數民族成員總數的20%[],各族人口跨區流動促進了經濟發展、民族交融,同時也給城市社會和城市管理體制帶來挑戰,新形勢下如何做好少數族群流動人口的服務管理工作,事關社會穩定、民族團結的大局,亟需展開系統的調查研究。

    當前城市少數族群流動人口研究主要關注了少數族群的地區遷徙、文化適應、社會關系網絡、經營和生活狀況等。馬戎[]及其課題組對喀什地區疏附縣的研究表明:農民勞動力走向中東部城市務工,有利于提高家庭收入、加快脫貧步伐;中西人口相互流動,利于多元文化的形成。哈尼克孜[]對武漢市7個中心城區150名進城維族農民的調查統計顯示,進城維族人員多經營民族特色產業,其中開餐廳的占11.3%,從事餐廳服務的占28.2%,賣羊肉串的占44.5%,賣干果的占16.0%,從事餐飲服務的前兩類人員加起來39.5%,賣羊肉串和干果的流動攤販占60.5%。馬旭[]探討了多個少數族群群體在武漢不同的適應策略和生活方式;阿布都艾尼[]、謝珂[]等學者關注了維族流動人口進入城市前的家鄉經濟狀況,進入城市后的生活經營狀況。受語言[]、文化教育程度、技術和經驗等因素的影響[],少數民族流動人口較難進入正規部門就業,多數人集中在非正規就業領域[],從事具有民族特色的餐飲或文化服務,形成頗具特色的族裔經濟[][]

    城市既是民族融合的熔爐[],又是族群沖突的主要引發區。少數民族流動人口的服務管理困境主要表現為社會層面的族群沖突和政府管理層面的執法沖突。宗教信仰、風俗習慣上的差異[]會引發不同族群間的沖突;因民族身份、語言等問題遭遇就業歧視的少數民族青年可能會產生“排漢”情緒,甚至引發街頭騷亂[];在非正規就業中,族群間的行業和地盤爭奪較為明顯,強勢族群攤販往往占據優勢經濟資源和經營空間[][]。從少數民族流動人口方面看,當政府對其無照經營、違規經營進行管理時,他們通常會抱團抗法[][]并借助族群矛盾的形式維護其不當利益[]。我國政府長期以來對少數民族實行“兩少一寬”(即少捕少殺,一般從寬)的刑事政策[],導致少數民族流動人口中那些專事盜竊、販毒、拐騙婦女兒童、收保護費的違法犯罪分子[5][][]得不到應有的懲罰,給當地治安和行政管理帶來壓力。從政府管理方面看,地方政府未能深刻把握少數民族政策,因為“怕麻煩”、“怕出事”[],所以對少數民族流動人口要么采取“閉門主義”,要么妥協退讓甚至“花錢買平安”、對不同民族區別對待[],結果反而助長了違規者借“民族因素”將事情鬧大以謀利的趨勢。既往研究達成三點共識:一是文化風俗、經濟利益成為當前族群間沖突的主要原因;二是在政府管理中,少數民族以群體形式將事情鬧大的趨勢較為明顯;三是政府的管理理念與方式欠妥,管理措施不到位,治理能力不足惡化了治理環境。

    學界從理論和實踐兩個層面對少數民族流動人口服務管理機制創新進行了深入討論。張小蕾[]、李安輝[]等學者從城市民族管理工作的特點、缺陷和新形勢出發,指出政府應當完善民族法制,轉變觀念、拓展工作范圍,增強少數民族流動人口的權益保護和公共服務[],更重要的是,應從防范型管理模式向服務型與參與型管理模式轉變。近幾年,政府和學界尤其重視民族嵌入式發展,致力推進嵌入式社會結構[]和社區建設[],發展嵌入性社會工作[],助推少數民族流動人口社會化。學界在此有兩點共識:一是少數民族流動人口服務管理工作需多方協同治理;二是服務管理模式創新尚處于理論探討和試點階段,有著很大的拓展空間。

    既往學者通過一線調研獲得大量可信資料,關注到了少數族群攤販與城市管理者間的沖突現象,但對該類沖突的生發過程、治理邏輯尚未深入研究H常住人口1000萬以上,是多民族融合的大都市,據統計,2014H市的少數民族數已達55個,當年來市務工、經商的少數族群流動人口20多萬人,約占全市少數族群人口總數的70%維族流動人口以無店面經營為主,人員眾多,與城管發生的沖突最多,較為典型地反映了當前城市治理中的少數族群難題。本文以H市維族街頭攤販為主要表述對象,描述少數族群攤販對城市治理的影響及城市管理部門對違規攤販的治理過程和策略,最后提出相關政策建議。

     

    二、都市少數族群攤販治理中的“泛政治化”難題

    (一)少數族群攤販治理的政策背景

    中國自古以來就是一個多民族大雜居、小聚居的國家,古代中國通常將民族問題“文化化”,建立了一個以文化認同為核心的國家。金耀基[]指出,作為一個政治實體的國家,傳統的中國“是一個以文化而非種族為華夷區別的獨立發展的政治文化體,有者稱之為‘文明體國家’,它有一獨特的文明秩序”。正因為中國的思想傳統是將族群差異作為“文化差異”來看待,從而得以實施“化夷為夏”的策略,不斷融合吸收邊疆各族人口,最終形成以“中華民族多元一體”[]的格局。新中國成立以來,中國的民族政策很大程度上受到了蘇聯的影響,走了“民族政治化”[]的路徑。馬戎[33]、朱維群[]等學者認為中國應該致力于民族融合,推行各民族學生混校等政策,也有學者認為當前民族區域自治政策執行的不徹底[]。學界在民族問題認識上存在的分歧,加劇了民族工作指導思想和一線行政工作中本已出現的混亂。都市街頭少數族群攤販管理也是在這個語境下展開的。

    1995年,H市制訂了《關于加強對進入本市經商邊疆少數民族人員管理工作的通知》,要求各級人民政府和有關部門切實加強民族政策和民族團結的宣傳教育,正確對待邊疆少數族群人員到內地經商。近20余年來,H市公安、工商、教育等各部門制定優惠政策保障少數族群權益,如H市公安局專門發通知,要求各級公安機關正確對待少數族群人員的經商活動,重視和尊重其合法權益和正當經營活動,任何單位不得對少數族群人員“擠”、“趕”;H市衛生、工商、旅游、交通等部門制定政策,降低少數族群流動人口辦理證照的門檻,減免相關費用,并要求賓館、飯店不得拒住,出租車不得拒載。20多個部門和單位組成的全市少數族群流動人口服務管理工作領導小組,明確了為少數族群流動人口服務管理的工作內容,該項工作的成績計入部門社會治安綜合治理評比之中。

    2007年以來,H市先后與新疆和田、喀什、阿克蘇,青海海東、化隆,四川阿壩、甘孜等地簽訂了《共同做好到H市經商務工少數族群人員服務和管理工作的意見》,這些地區的少數族群群體自此大規模進入H市。為了支持少數族群流動人口在H市創業、就業,H市人大頒布了《H市少數族群權益保障條例》。據H市民委數據顯示,2011-2014年的3年里,H市市財政劃撥資金2000萬元,支持清真“三食”企業發展;劃撥專項經費700多萬元,改擴建回民公墓;劃撥資金8000多萬元,改擴建4座清真寺;常年聘請維吾爾語翻譯,為有需要的少數族群流動人口免費提供服務。

    H市民宗委統計,1995-2000H市民委辦理恢復和更改民族成份的人數為:1995 35 人,1996 70 人,1997 102 人,1998 152 人,1999 177 人,2000 353人,數量呈逐年上升趨勢,這意味著少數族群身份背后的權利和利益增多,民族優惠政策推動了民族身份識別和民族意識的上升。

    少數族群攤販的類型

    與城市管理相關的維族流動人口可以分為三類:正規經營群體,街頭流動攤販群體,非法灰黑群體。

    1.正規經營群體

    正規經營群體通常是“混出來的人”,他們經過早年的打拼有了相當的積蓄,租賃或者購置了門面做起了老板,這些人一般從事餐飲行業,雇傭同鄉幫工,員工少則2-3名,多則20-30人。1968年出生的青孜尼牙孜·肉孜是其中的一位代表。青孜來自和田喀什農村,1985年到H,剛開始在解放電影院門前賣烤羊肉串,2001年,在政府的幫助下,他開始在開元大道租門面,是全區第一個租門面的維族人,租門面之后他不但做燒烤,還做清真餐飲和海鮮,生意比以前好多了。2004年在市民宗委的引介下,他花128萬元買下了一座近200平方米的當街兩層店鋪,并成功開起“燒烤連鎖店”,安置了約200多位老鄉的工作。如今,他在H有三個餐廳門面,經營兩所學校新疆班的伙食,店面雇傭30人(其中23人是維族老鄉),年純收入80萬元左右。2008 年,獲“H第五次民族團結進步先進個人”稱號,2009 9 月,被評為第五次全國民族團結進步模范個人,如今青孜是H人大代表、政協委員。成為像青孜那樣的成功人士,不僅是維族流動人口也是所有進城農民的夢想。

    哈尼克孜[3]指出,進城維族農民工多從事餐飲服務行業,工資都是老板說了算,他想給多少就給多少,有時甚至因這樣那樣的借口扣留工資,他所指出的這種現象具有普遍性,他所指的農民工通常是在同族老板那里打工,且以未成家的青少年為主。據筆者調查,維族老板或者家長對員工和子女的管理較為嚴格,二者之間形成嚴密的人身依附關系,其中既有保護的成分也有控制的成分。在固定餐館工作的員工,食宿與老板一家在一起,通常一年結算一次工資,期間老板給少許零花錢。牙買提的飯店規模較小,除夫妻二人外,還有牙買提的妹妹、妹夫和一個年輕人,該年輕雇工的工資為2000/月,吃住免費;清孜的飯店規模較大,他雇傭20多個人其中18個是維族同鄉,員工工資2500-4000元不等。兩個店家都實行工資一年一結,他們這樣做通常有三個方面的考慮第一,對維族青少年老鄉負責,保證工資能夠帶回老家;第二,避免人員流動帶來的經濟損失,據青孜和牙買提反映,這兩年家鄉也在發展,老鄉在家一個月也能掙1500元左右,內地雇工越來越難。第三,避免員工外出逛街出現不必要的麻煩。老板以控制可支配收入來限制員工外出逛街,主要是怕他們言語不通與人發生沖突,還有就是怕他們被同族不良分子拉下水。幫工群體以青少年單身者為主,他們由于言語能力差,幾乎總是埋頭干活,對老板很是服從,這大概與新疆地區流行的學徒制有關。不少人在學到技術、掌握漢語后獨自到外邊闖蕩,遵循著學徒制的流動機制。

    有店面的維族人士是該群體中的精英群體,也是某個區域民族的頭領人物,頗受地方政府重視,包括城管在內的公安、食藥監、工商、稅務等部門對他們都有優惠政策,下文將會具體介紹。這些精英人士與城管的關系比較融洽。像上文青孜那樣的成功人士,在滄浪區有6個,他們經營清真餐飲、店面近20個,老板、家屬和幫工算在一起約200余人,形成一個穩定的少數民族經營群體。據筆者觀察,越是大餐廳越是遵守城市管理規定,越是小門面越可能出店占道經營,但總體上看,少數民族餐廳都有出店經營的情況。不少維族燒烤店和餐廳會把燒烤爐子和馕餅擺在門外,像青孜這樣的大老板也會把馕餅車推到門外,像牙買提那樣的小老板則一天到晚將燒烤車擺在靠近馬路的人行道上,到了傍晚他就會把桌椅板凳搬出來,將店門前周邊的位置全部占用,在城市管理中,少數民族擁有這種出店占道“特權”。

    平常城管對我們寬一些,漢族晚上9點以后才能在門口擺攤子,我們6、7點就可以開始了,漢族商戶也有意見,為此經常和城管扯皮,為什么維族就能擺攤!?他們(城管隊員和協管員)說話和氣,一進屋就是好話,根本就不會生氣,遇到檢查,他們打個電話給我,我就把攤子收拾起來了。

    總體上看,有店面的維族精英群體有了恒產,擁有默許的特殊權利,在日常經營中需要辦理各種工商營業、食品等證件,免不了與政府部門發生關系,因而,他們不但不會與城管等政府部門發生沖突,通常還會積極配合工作,有時還會出面協調城管與維族攤販之間的矛盾沖突。

    2.街頭流動攤販

    滄浪區像牙買提、青孜那樣有門面開餐廳的進城流動維族人口僅有6戶,多數人員從事街頭流動經營。街頭流動攤販以中年人為主,由于占道經營面積較大,燒烤油煙濃重,通常引起市民和行人的投訴,是城管管理的重要群體,也是與城管發生沖突最多的群體之一。如果維族商戶經營的是新疆大棗、和田玉、核桃等特產,城管通常會網開一面,讓他們在一個不太影響行人的地方擺攤,這是民族優惠政策的一部分。然而,通常一個攤位扎穩之后,旁邊馬上就會出現另一個攤位并呈現出連片發展的趨勢。維族占據的攤位多由漢人經營,他們在街頭公共空間設立租金、收取保護費。城管若是采取強制措施,他們會迅疾召集大批人員公開暴力抗法,將日常行政問題泛政治化,這一問題將在下一部分詳述。

    3.灰黑勢力群體

    “新疆小偷”在1990年代中后期到2010年左右成了對新疆人污名化的代名詞,然而,這也日益凸顯出其背后的支配者——黑灰勢力群體。1990年代中后期,新疆人到內地從事街頭經營發財致富的消息傳到家鄉,許多貧家子弟想著到內地城市掙大錢,然而由于言語不通、無專業技能,又無經濟來源,不少維族青少年不得不投靠同族灰黑勢力老大,在火車站、商業圈周邊和維族商販周邊從事盜竊、搶劫等違法犯罪活動。而中東部地方政府對維族少年犯缺乏管理經驗,加上違法者年齡不大、金額不多,公安人員遣送成本高、拘留風險大(民族飲食風俗和身體狀況),公安部門通常訓誡一番就將其放出。出去之后,他們受黑社會控制又重操舊業,有些人懶惰成性不愿勤勞致富,仍然從事偷盜活動。鑒于公安部門對這樣的扒竊行為制止無力,廣東、廣西等地曾出現了市民自發組織的“打擊新疆小偷” 的組織,對抓到的維族小偷進行毆打報復;有些青少年本身就是被老鄉拐騙的流浪兒童,有些人逐步發現了這些孩子的悲慘身世,對他們特別同情,組織起來積極幫助這些孩子擺脫黑社會團伙的控制[]

    黑灰勢力團體以非法手段謀取經濟利益,不但從事偷盜、搶劫、販毒等明顯違法犯罪的事情,也介入街頭地盤之爭。商場周邊、商務區、火車站廣場等地帶,通常由不同的黑灰勢力團體把持,然后出租他人收取保護費。少數民族因其民族特權,通常能夠在搶地盤、守地盤上占有優勢。黑灰勢力以暴力立身,很容易與城管發生沖突,對城管隊員形成持久的人身威脅,是城市管理中的頑疾。

    個案1:浦東大街商業圈新疆人占道特別多,剛開始他們賣羊肉串,后來羊肉串生意不行他們就賣衣服鞋子,雇漢人來賣。我們要求他們自己賣,不能雇漢人,起碼要一個攤子一個新疆人,他們就把那些賣羊肉串的老鄉喊去守攤子。后來他們覺得投資太大、來錢太慢,干脆把鋪位出租,收取保護費。有段時間他們把整條街都占了,簡直瘋了。

    這條街有三四股少數民族黑灰勢力,有漢口的新疆人,光谷的新疆人,還有回民。不同勢力之間也爭地盤,蘭州回民被新疆人打走了。那么長一條商業街,我們3個正編隊員,5個協管員肯定管不住。我向局里打報告不少于四次,局機動隊來整治,沒幾天就又不行了。

    (望楚區城管局永樂街中隊副隊長TZ

    “收保護費”是黑社會的典型特征,在特權群體那里卻成了公開現象,有組織的少數民族黑灰勢力可以經營更大的面積,收取更多的保護費,單個的少數民族也可以在身邊庇護一兩個攤位收取保護費。政府默許的特權和隨時可能噴發的“民族”暴力,使得城管街頭執法陷入困境。

    (三)少數族群攤販治理的“泛政治化”難題

    流動人口中的少數族群與漢族并無太大區別,首先都以農民為主,其次流出地經濟條件較差,再次大都是通過親友老鄉關系網絡進入城市,最后分布在各行各業,街頭攤販不過是農民務工的一種形式。二者的根本不同在于個別少數族群內部認同強,抱團傾向明顯,能夠以民族身份形成認同和行動單位。在都市街頭,少數族群攤販與城管的沖突較多,攤販通常采取群體行動將日常行政管理問題民族化、政治化,地方政府通常是息事寧人回避矛盾。

    個案2:2010年,望楚區機動隊整治占道經營引起新疆攤販不滿,30個新疆人拿著棍棒圍攻城管局,一個隊員被擠在樓梯里,新疆老大一腳下去,咔嚓一聲,該隊員的一只腿骨碎成三段,該群體最后只交一個小嘍嘍就了事了。該隊員躺了三年,做了多次手術,仍是殘疾。

    (望楚區渣土隊副隊長HWB)

    個案3:2014年,一個新疆人在人民醫院門口賣包子,城管隊員前去管理,他不服就鬧到街道,說:“你們的話我們是不聽的,包子要賠、醫藥費要賠,你們還要賠禮道歉。你們不賠也可以,我還在那里賣包子,若再收,我就花10萬塊錢請兄弟過來殺人”。

    (望楚區城管局永樂街中隊隊員MDM)

    個案4:2009年某天下午約四點,一對回族夫妻在北熊街占道經營燒烤,兩個協管前去管理,被男攤販用刀追著砍,一個協管開摩托車逃跑時把女攤販的拉倒了。另一個協管員被回族攤販抓住,痛打一番,扣留了。我們準備回去救人,發現他們20-30人拿著刀子站在那里。大約晚上六點,城管局大隊來了80人。此時,對方已經聚集100多人了,要么拿刀要么持棒。六點半,區公安局特警、防爆警察也來了,誰也不敢動。城管局領導也到場了,找到雙方領頭的說“天大的事回頭再說,先讓各自的人回去”。最后,政府賠回族攤販20萬元,不追究對方任何責任,我們給隊員治療也花了10萬元,息事寧人。

    (武善區北熊中隊隊員XT)

    個案5:2013年,人民醫院門口對面一個賣羊肉串的維族L,剛開始沒管它,慢慢就有了第二個攤子,是一個漢人賣荊州炒土豆。他給L交了保護費,L來了就說,攤子是我的。我告訴他,“你烤串你的,其他你不管,我告訴你,今天必須收了”。第二天我們又去了,直接把L的攤子和漢人攤子都收了。L去我們隊鬧,我對他說,你寫個保證書保證以后絕不發生此類事件,若想在這賣東西,就只能自己賣,不準雇人,而且只準賣土特產,他不同意。當時我們出去處理事,剛去一會兒,內勤(女)就打電話給我說,“快回來,L耍潑,把桌子掀了”。我連忙報警,到了派出所,民警告訴我,你們行行好,把東西還給他,讓他走。警察不想管。我向領導(街道分管主任)匯報,領導說:“還給他,還給他”,也怕出事。

    (望楚區城管局永樂街中隊隊員MDM)

    從以上案例可知,少數民族攤販與城管街頭暴力沖突已經常規化,而且通常會采取較為激進的暴力形式制造群體沖突事件,將日常管理問題政治化。事實上,流動攤販中漢族和其他少數民族也大有人在,為什么他們沒有出現以民族身份為基礎的群體暴力抗法、更未出現圍攻政府的現象呢。顯然,占道經營攤販管理是一個普通的行政管理問題,可以通過一般的方式解決。有的維族商戶告訴筆者,很多維族老鄉租不到門面,不得不到街頭流動經營,更主要的原因是,他們和所有其他流動攤販一樣清楚地知道,租門面的風險太大,正是無地租、低成本的街頭占道經營才保證了他們的利潤,更何況他們擁有占道經營的特權。但,這個特權不過是地方政府在實踐中的一種策略性默許,并無明文規定,也無任何制度保障,更不意味著街頭管理放任自流。由上可見,維族等少數民族在城管執法時,公開暴力抗法傾向明顯,動輒聚集幾十人、上百人圍攻城管局、區政府,甚至與公安民警對峙,將一般的行政管理問題升級為民族問題,然后凸顯其民族地位、張揚其特權訴求。此時,少數民族成員不問誰對誰錯,都會堅決地站在民族一邊,向城管和政府施壓,要求政府退步,顯露出狹隘民族主義情緒。

    在上述個案中我們看到城管與少數族群攤販劍拔弩張的對抗形式,最后政府采取退讓策略平息事端,這種無原則的處理策略導致兩個重要后果:一方面,一線行政人員見政府無底線的退讓,積極作為反而不如消極應對,于是對少數族群違規經營者的管理日益放松、得過且過;另一方面,少數族群攤販見群體抗法能夠得到政府的讓步,他們會要求更多權利、采取更多群體行動。

    筆者調研時一直納悶為什么政府在少數族群攤販管理上一觸即跳、措手不及,缺乏基本的心理素質和治理經驗,反而是一線行政人員對少數族群違規經營者有著準確的把握和定位。一線隊員說“不是我們管不了他們,而是政府下不了決心,要是領導不怕丟烏紗帽,我們一定能管好!”少數族群違規經營群體的每一次群體暴力抗法似乎都能獲得進一步的利益空間,秘密在于政府在涉及民族的問題上過度敏感、回避退讓。地方政府以照顧少數族群為名消解暫時的危機,增強了少數族群中不軌者的成功經驗,此舉的另一意外后果是,特定幾個少數族群中的少數街頭經營者的特權引發了其他民族攤販的不平等心理,形成同一區域、同一經營種類之間的不公平競爭,其他群體反城管、反政府的情緒逐漸累積,為城市治理的整體性沖突埋下伏筆。

     

    三、大城市少數族群攤販治理的過程與邏輯

    H市雖然在政策上對少數族群攤販實行特殊照顧,但城市管理的考核標準從未將少數族群身份列為例外因素。在壓力型體制下,一線行政人員盡管不情愿,但不得不去面對少數族群攤販以完成基本任務。在城管這樣一個責權利嚴重失衡的部門[],若要完成城市管理的基本目標,就需要基層政府和一線行政人員充分發揮能動性,挖掘體制內、外資源,在“不出事”的前提下實現街頭秩序。城市管理中的族群問題主要表現為普通攤販違規占道經營問題和灰黑團伙違法收租兩種情況。

    (一)精英治理

    2000年左右少數族群流動人口在H市逐漸聚集,對街頭管理中的影響逐漸凸顯。2000年到2010年左右,城管街頭執法手段較為強硬,一線行政人員與少數族群經營群體的暴力沖突不斷,隨著雙方的磨合以及少數族群內部組織體系日益成形,街頭管理逐漸從暴力對抗到精英治理,并實現了大體平衡。

    個案6:維族人崇尚武力,你說得再多沒有用,如果你打得贏,他就服你。漢族攤子看到我們就跑了。他們(維族)不但不跑還跟我們對著干,他們喜歡抱團,動不動就來百把號人。他們也守信用,如果打輸了,答應不再來這里,他肯定不會再來了。

    (望楚區城管局天書中隊YL

    維族群體占道經營的頑固性、暴力抗法的常規性,加上一線行政沖突的公開性、復雜性,使得街頭少數族群攤販管理成為治理難題。然而,少數族群攤販管理并非毫無辦法。城管局、民宗委經常與維族精英開座談會,希望通過精英人物實現街頭秩序。這些精英人物既是維族中的成功人士,又是同一區域維族人進城的領路人,同時也是本轄區本族的領袖之一。這些人通常進城多年,已立穩腳跟,擁有產業、房子、車子等,物質生活豐裕,甚至有著市政協委員等政治身份。精英領袖通常會在能力范圍內提供保護,同鄉之人對領袖報以認同和服從。精英之間經常開會討論問題,并在不同區域族群之間調和矛盾化解沖突。如若維族人與政府工作人員發生矛盾,政府會請維族領袖出面調解。“政府-維族精英-(城管)-維族攤販”的治理結構通常能夠保證街頭日常秩序。通過族群精英治理,都市街頭管理中的暴力沖突大為減少,街面秩序獲得保障。

    (二)運動式治理

    2011年以來,政府文明執法的要求越來越高,城管街頭執法權被嚴格限制,2011年到2014年底,H市出現街頭公共空間被各方攤販勢力瓜分殆盡的情形,少數族群是其中一支重要力量,而且是唯一一支公開抗法的群體。漢人團體多在兩區交界、主次干道交界等模糊地帶占地盤,少數族群攤販因為享有特權,敢于在明顯不允許經營的地帶搶占位置,來自M的維族是最為重要的一個團體。

    個案4:原來有只有幾個M縣的(攤販),后來慢慢增加,最多的時候在我們區有700-800人。他們是有組織的,“團結羊肉串”就是他們搞的,意思就是把他們縣的人團結起來。他們搶了攤子租給漢人,生意特別好的地方就自己留著做生意。他們連自己人都不放過,有其他(縣市)老鄉做生意,他們都不讓。我看不下去,講過他們好多次,說了也沒用。二手車市場他們也干預,有個老鄉買了幾輛摩托車想運回老家賣了,他們不讓。我去調解,他們不聽,我就找民委,民委就叫110來了,他們這才老實了一陣子。

    (青孜,男,45歲,維族攤販)

    青孜所提的M縣群體是近幾年突然增多的維族團體。勢力日漲的他們并不把老式族群精英放在眼里,他們強占街頭公共空間出租謀利,還禁止某些生意,甚至有一人參與販毒,這個群體中的部分人已經變為黑社會成員。針對這一群體,H市展開了專項治理行動。

    2014年是H市創建全國衛生城市的重要一年。這一年,市城管局實行了更為嚴苛的獎懲考核體系,在創建工作檢查前兩個月,城管部門將所有能夠清理的垃圾都清理干凈,能夠勸離的占道攤販都勸離走了,唯獨個別少數族群攤販仍然占據街頭違規經營。政府日常的平衡術、精英治理都失效了,各區紛紛上報少數族群攤販治理難題,請市、區政府領導指示。為此市區創衛創文專班多次開會討論,自201210月開始針對少數族群流動攤販依次部署了如下三項全城性工作:全城換爐;全城告示;全城整治。

    面對群眾反映日益強烈的炭燒烤油煙擾民問題,政府決定出資為經營燒烤的攤販將炭爐子換為燃氣爐或電爐,換爐計劃于201210月開始。政府之所以免費為經營戶買單,主要是因為炭燒烤經營者多為維族H族等少數族群群體,如望楚區93個炭燒烤點位中有74個為少數族群攤販經營,占比79.6%。滄浪區城管局為了換爐可謂費盡苦心,他們成立由城管局、街道辦、中隊隊員和民宗委組成的“四人幫教小組”,采取集中開會、一對一幫扶、牽頭人約談等方式,將工作落實到人,并要求隊員將政策宣傳到位,務必完成換爐工作。2013年底,持續14個月的換爐工作完全到位,但這項浩浩蕩蕩、費盡心力的工作并未實現預期目標。據維族攤販講,電爐燒烤的東西不好吃,加之很多人原本就不愿換爐,于是出現有的人故意將新爐具弄壞,有的人干脆棄之不用,街面上的炭火爐基本上全部復位。換爐工作雖然失敗,但它顯示了政府對少數族群的照顧,為后續的剛性治理蓄積了力量。

    2014年底,國家衛生城市迎檢日日益逼近,全城城市管理中明顯的、突出的問題已基本被消除,而遍布繁華地段各個角落的維族攤販仍在繼續經營。市政府、市城管委專門開會討論,要求各區采取一致行動開展占道經營整治工作。各區在整治活動開始前進行了為期一周的宣傳工作,逐個通知政府將進行整治活動。面對全城性通告,大多數占道經營者并未當真。然而,這一天終于來臨,滄浪區政府組織公安、城管等多個部門聯合執法,依法暫扣了絕大多數違規經營者的工具。隨后,市政府要求各區做好安撫工作,積極與維族攤販聯系,尋找妥善的解決辦法。不少新來的維族攤販表示想要回家,政府便出錢將他們的經營工具買下,為他們買了返鄉火車票。不少持觀望態度的維族人,看到滄浪區管控如此嚴格,要么回家要么到別區發展,占道經營者數量大為減少,治理效果明顯。

    (三)柔性治理

    如果說滄浪區動用公安、城管執法人員對全區頑固占道經營攤販進行治理體現了國家治理剛性的一面,那么,隨之的安撫、出資購買經營工具、幫其買返鄉火車票等方式則彰顯了政府柔性治理的一面。這種剛柔并濟的治理方法是現代國家基層政府面對多條件約束下,為實現城市公共空間秩序的創新。專斷權力[]容易刺破國家社會關系、衍生政治風險的特征使得現代國家對專斷性權力的行使日益謹慎、隱蔽,柔性治理成為比較常用的方式。下面介紹與滄浪區形成鮮明對比的望楚區的治理狀況。

    2014年底2015年初全市占道經營整治活動中,望楚區的治理風格顯得非常低調、隱蔽、溫柔甚至疲軟,該區治理少數族群攤販運用了以下方法。

    (1)將維族群攤販收編為協管員。YM廣場有四個攤販長期占道賣燒烤,街道聘請他們當協管員每人每月3000元工資,但他們不穿制服、不上編制、不交社會保險,他們的管轄范圍就是他們原來賣燒烤的廣場,事實上,街道只是出錢讓他們不再占道經營罷了。

    (2)安排臨時性工作。如果維族攤販承諾不擺攤子,街道還會幫忙安排臨時性工作,如在某景點門口穿卡通服裝與顧客合影。

    (3)相互配合。有檢查的時候,你(攤販)就走,檢查結束你再回來,這是最為常見的街頭“貓鼠游戲”。H市兩創期間街面達到了前所未有的整潔程度,與多數攤販配合城管工作回家休息密不可分,這種方法適用于所有攤販。

    (4)請維族警察協助治理。在管理街頭維族群攤販上,維族警察比本地警察、城管的效果要好很多倍,“維族攤販一聽是老家來的警察,嚇得立即就跑了”。

    (5)“零點行動”。為了避免公開沖突和市民圍觀,望楚區多次采取“零點行動”,即凌晨兩點鐘左右,城管、公安部門聯合行動把擺放在公共場所占道經營的攤位、爐子、帳篷收了。少數族群攤販知道東西被城管收了,也不報警,只是到城管局鬧,城管局采取拖延的方式與他們周旋。

    前三種方法具有策略性,尤其是第一種用金錢解決問題的辦法明顯欠妥,也不可持續,這是在創衛迎檢重壓之下地方政府的無奈之舉。隊員ZK說,“去年創衛、創文、全國模范環保城市三次大檢查,天天檢查,實在管理不過來,我們才出重金收買少數族群攤販”。“零點行動”雖然顯得有點偷偷摸摸的感覺,但它有效避免了街頭暴力沖突。請當地警察協助治理維族攤販效果明顯,給城市治理帶來某些啟發。

    望楚區治理維族攤販以避免正面沖突為中心,以穩定和諧為目標,以應付檢查為目的,利用金錢、夜間行動、請求外援等方式取得了暫時的治理效果。很快,這種缺乏原則性的策略治理方式的弊端暴露無遺,大量維族攤販如約歸來,其他區的維族攤販也轉移到該區,該區面臨更嚴峻的街頭治理難題。

     

    四、結語:多措并舉構建城市和諧民族關系

    本文通過個案分析,展現了當前城市管理中少數族群問題及其治理邏輯,特別指出地方政府泛政治化的處事風格。另外,地方政府采用的精英治理、利益收買、妥協退讓、請求外援等策略為我們提供了正反面的經驗、教訓,由此我們建議地方政府應在以下三個方面作出努力,以構建城市和諧民族關系、完善城市治理體系,它們分別是1.在涉民族事務上去政治化;2.注重積累治理經驗豐富治理主體;3.促進少數族群的社會融入。

    第一,地方政府應當在涉民族事務上真正做到去政治化。當前城市政府在民族問題上的泛政治化思維,加強了少數族群攤販的自我利益張揚,導致基層行政出現“常規問題民族化,民族問題政治化”的邏輯,街頭沖突越來越多,公共空間和公共利益遭到侵蝕。在上文中,我們看到直到街頭失控時,H市政府才動用國家專斷權力進行政治清零。然而,國家專斷權力介入日常公共行政,擠壓了城市治理的彈性空間,為城市社會的剛性沖突留下后患。“是什么問題就按什么問題處理,不把與少數民族有關的事都作為民族問題”,“反暴力、講法律、講秩序”應該成為不論在任何地方處理涉民族事件的基本原則[]。內地政府缺乏的就是這種底氣和思路,在涉民族事務上要么太妥協、沒有底線,要么太緊張、沒有彈性。因而,讓政治事件歸政治,讓行政事件歸行政,在日常行政中對少數族群問題去政治化才是實現城市社會良治的長久之計。

    第二,內地政府應該認真學習民族法規、政策,將與少數族群相關的事與民族問題區別開來,將對少數族群的優惠政策與城市管理法律法規相統一,在法律面前一視同仁,在行政管理中對事不對人,用客觀、中立的思維行政。望楚區請維族警察協助治理街頭頑固性攤販取得顯著成效的現象,值得進一步探討。為什么少數族群警察會取得事半功倍的效果呢?首先,這與少數族群警察長期處理民族事務的經驗有關;其次,與他們的少數族群身份有關,在同族管理者面前,占道攤販沒有了特權,也無法將個人問題轉化為民族問題。在國外多種族城市里,警察隊伍也努力實現多種族化,他們通曉各族語言,了解各族文化傳統和社區網絡,可以提高辦案效率,維護城市治安[12]。因而,城市公安、城管等街頭管理部門應注重吸納少數族群成員進入管理隊伍,實現治理主體的多族群化,這是應對城市多族群問題的務實道路。

    第三,各城市政府應該從根本上轉變民族工作思路,將經濟扶持和社會扶持相結合,注重城市里的民族文化融合和社會融入。融合不是同化而是相互之間的認同,融合的根本表現在于社會一體化。現在許多少數族群精英在城市開店、買房,全家落戶城市,送兒女到當地學校讀書,逐漸認同城市的規范和價值。邊疆地區暴恐引發內陸城市在形式上寬松實質上嚴控的政策,激發并強化了少數族群意識,不利于民族團結和融合。政府應該逐漸磨平民族之間的差別對待,既不特別監管少數族群,也不對少數族群法外開恩、政策外施惠,將民族問題與日常行政事務區別對待,堅持“反暴力、講法律、講秩序”的政治底線。這必然會得到包括少數族群在內的廣大群眾的認可和擁護。

    同時,我們對城市民族融合應該有個清醒的判斷,不應要求過高,因為在民族身份區別之上還有一個經濟分層。漢族農民流入城市同樣受到歧視、排斥,存在社會融入難的問題[]。因而,當前城市民族工作的重點應該是一視同仁地依法依規處理社會管理問題,著力降低少數族群成員在生活習慣和經營方式上與城市社會的沖突,加強不同民族之間的交流、溝通。

     

    本文發表于《武漢科技大學學報(社會科學版)》2018年第2期,為國家社科基金“法治化視野下涉及民族因素的社會矛盾糾紛化解機制創新研究”(2016BZZ032),教育部人文社會科學研究青年項目“維族流動人口融入都市矛盾的發生和化解機制研究”(16YJC840004),陜西省社會科學基金項目“陜西省城市治理能力現代化研究”(2017G006)的階段性研究成果。


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    英文翻譯及作者簡介

    The Problems and Suggestions of the Ethnic Issues in the Big City Governance

    Wei Chenglin

    (Institute of Humanities and Social development of Northwest A & F University, Shaanxi Yangling, 712100)

     

    Abstract: Recent years, the ethnic minority population who go into cities to work or business is growing, while promoting the blending of national culture, it also poses challenges for urban management. A few vendors prefer to transform the everyday management problem into the ethnic identity or the political problem to gain special rights with their ethnic identity. However, due to overly sensitive to the minority problem, local government usually adopted "silence” strategies in related matters which further politicizing ethnic problems tendency in city governance, and worsening urban governance system. Local governments should work hard to build a harmonious urban ethnic relations in the areas of urban governance and national social integration.

    Key Words: Ethnic Minorities;  Vendors; City Governance; Pan-politicalization

     

    魏程琳(1987-),西北農林科技大學人文社會發展學院講師,博士,主攻政治社會學與城鄉基層治理。



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